Fruit des circonstances et conçu pour réussir : pourquoi le Canada et le reste du monde ont besoin du Conseil de stabilité financière
Introduction
Cela fait aujourd’hui tout juste un peu plus de cinq ans que la crise financière mondiale a connu ses jours les plus sombres avec la chute spectaculaire de Lehman Brothers, en septembre 2008. Bien que la Grande Récession qui a suivi se soit achevée officiellement en juin 2009, on peine à croire qu’elle soit vraiment terminée, tant la reprise de l’économie mondiale tarde à s’installer. C’est particulièrement le cas en Europe et aux États-Unis, où l’emploi n’a pas encore retrouvé ses niveaux d’avant la crise.
Si l’on se penche sur ce qui s’est passé au Canada ces cinq dernières années, l’une des grandes leçons qu’on peut retenir de la crise est qu’il ne suffit pas de mettre de l’ordre dans ses propres affaires pour se prémunir contre les tourmentes financières internationales. Certes, la reprise a été chez nous plus forte que dans quasiment toutes les autres économies avancées, grâce notamment à notre système financier résilient. La solidité des politiques canadiennes dans les domaines monétaire, budgétaire et financier nous a protégés des pires répercussions de la crise et de la récession. Mais que l’on ne s’y trompe pas : le Canada a quand même été durement touché. La production a chuté de 3,5 %, et d’octobre 2008 à octobre 2009, le taux de chômage est passé de 6,1 à 8,3 %.
D’autres enseignements, plus difficiles, ont été tirés à l’échelle internationale. L’ampleur et l’étendue de la crise, de même que la vitesse à laquelle elle s’est propagée dans le monde, ont obligé les décideurs de la planète à se réunir pour réfléchir à des solutions. En 2009, le G20 a convenu qu’il importait de réduire le risque de nouvelles crises financières et d’en limiter les effets de débordement d’un pays à l’autre. Le Conseil de stabilité financière a été créé pour coordonner cette tâche 1.
Aujourd’hui, je vais vous parler du Conseil de stabilité financière, en particulier du rôle de coordination qu’il joue en ce qui concerne le Canada et l’économie mondiale. Je m’intéresserai plus précisément aux questions suivantes :
- pourquoi le Conseil est nécessaire;
- comment il fonctionne;
- ses réalisations jusqu’à présent et ses plans pour l’avenir.
Je discuterai aussi des implications pour le Canada du programme de réformes financières du Conseil.
Pourquoi nous avons besoin du Conseil de stabilité financière
De mon point de vue, le Conseil de stabilité financière est un organisme international unique doté de certaines qualités que beaucoup associent aux Canadiens. Je suis persuadé que ces qualités contribueront à l’atteinte de son objectif, soit rendre plus résilient le système financier mondial. Cette résilience n’est pas une fin en soi, mais une assise indispensable pour que la croissance de l’économie mondiale soit solide, durable et équilibrée, et qu’elle favorise la progression de l’emploi et l’amélioration du niveau de vie.
Le Conseil est né par la force des choses, dans le sillage de la crise financière. Sa raison d’être découle d’un fait primordial : le système financier mondial est hautement intégré 2. Les institutions financières et les marchés sont interconnectés et interdépendants, à la fois au sein de divers secteurs et entre eux, y compris le secteur bancaire et ceux des assurances et des fonds de pension et de placement, et, de plus en plus, entre les différents pays.
C’est pourquoi l’établissement d’une approche globale et cohérente de la réglementation et de la surveillance financières qui sont essentielles pour réaliser le bien commun de la stabilité financière à l’échelle mondiale nécessite une coordination entre les pays, entre tous les éléments des réformes et entre les multiples organismes de réglementation et de surveillance. Un manque de coordination entraînerait la fragmentation du système financier, ce qui entraverait la reprise mondiale. C’est pour répondre à ce besoin de coordination efficace que le G20 a mis sur pied le Conseil, en 2009 3.
Qu’est-ce que le Conseil de stabilité financière?
Le Conseil de stabilité financière est non seulement le plus récent, mais il est aussi le plus petit - il ne compte qu’environ 25 employés à plein temps - et probablement le moins connu des grands organismes internationaux 4, au nombre desquels figurent des poids lourds de l’après-guerre tels que le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
C’est un organisme international sans pareil :
- Ses membres sont les autorités financières nationales de 24 pays, dont ceux du G20 et d’autres grands acteurs du monde de la finance comme la Suisse et Singapour 5. Innovation importante : le Conseil comprend des institutions financières internationales telles que le FMI, la Banque mondiale et la Banque des Règlements Internationaux, de même que des instances internationales de normalisation dans les domaines de la banque, de l’assurance, des marchés des titres et de la comptabilité 6.
- Le Conseil exerce une influence bien plus grande que sa taille pourrait le laisser supposer, en tirant profit des connaissances de ses 70 organismes membres, lesquels emploient des milliers de spécialistes du secteur financier. Ce sont ces derniers qui, avec l’appui du petit secrétariat du Conseil, font le gros de la besogne, en siégeant aux comités et aux groupes de travail pour formuler les politiques et évaluer leur mise en œuvre de manière collégiale.
- Au Conseil, les décisions sont prises de façon consensuelle. Le processus de formulation des politiques permet aux membres de présenter leurs points de vue à chaque étape, ce qui assure l’adhésion de l’ensemble des acteurs aux décisions qui sont prises dans ce domaine. Le Conseil compte sur la persuasion morale, ou ce que les politologues appellent la « puissance douce ».
En effet, le Conseil n’a pas de pouvoir de sanction, mais il encourage les pays à adopter les normes internationales et favorise une « saine émulation » en s’appuyant sur la transparence et la pression de groupe. Le Conseil ou les instances de normalisation qui en sont membres procèdent régulièrement à des évaluations collégiales de la situation de chaque pays au regard de l’adoption des normes internationales.
- Le Conseil ayant été créé par les dirigeants du G20, il a le plein appui de ce dernier. Le G20 donne une orientation générale au programme de réformes financières et est informé périodiquement par le Conseil des progrès réalisés. Ces relations de travail des plus étroites confèrent au Conseil le levier politique dont il a besoin pour obtenir des résultats.
En bref, le Conseil a été conçu pour réussir dans son rôle de coordination. C’est un organisme international efficace et inclusif, un organe qui peut agir prestement pour coordonner les efforts nécessaires à la gestion de graves vulnérabilités financières 7.
Le Conseil de stabilité financière a beau être de taille réduite, c’est un organisme puissant qui entreprend des tâches primordiales pour instaurer un système financier mondial à la fois résilient, compétitif et intégré, et ainsi soutenir une économie mondiale qui évolue rapidement. Des pays comme le Canada, dont les marchés financiers sont ouverts sur le monde et dont les institutions financières sont actives sur le plan international, bénéficient tout particulièrement de l’activité du Conseil.
Au risque de me répéter, le Conseil de stabilité financière présente également des caractéristiques qui sont chères aux Canadiens. C’est un organe qui prône et pratique la consultation, qui est guidé par le bon sens et le consensus, et qui valorise la collaboration et le respect des règles. Cela ne devrait pas nous surprendre, puisque des dirigeants de la Banque du Canada et du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) ont joué, ou jouent encore, un rôle de premier plan au Conseil 8.
Comment fonctionne le Conseil de stabilité financière?
Le Conseil s’efforce d’atteindre son objectif, c’est-à-dire la stabilité financière mondiale, moyennant quatre principales fonctions ou étapes, que j’appelle le cycle de politiques financières, et qui consiste en ce qui suit :
- Cerner et évaluer les vulnérabilités financières. La crise récente en a mis en évidence plusieurs, sur lesquelles je reviendrai d’ici quelques instants.
- Formuler les politiques ou normes mondiales nécessaires pour s’attaquer à ces vulnérabilités.
- Surveiller la mise en œuvre de ces normes par les différents pays afin de garantir une certaine uniformité à l’échelle internationale.
- Évaluer l’efficacité de la réglementation, y compris les répercussions non souhaitées qui seraient préjudiciables pour le système financier.
Le Conseil est organisé autour de ces quatre fonctions, et compte des comités permanents composés de membres qui réalisent le travail qui s’impose 9.
Permettez-moi d’illustrer l’exécution des deux premières étapes de ce cycle de politiques en soulignant les quatre principales faiblesses du système financier mondial que la crise financière a fait ressortir, ainsi que la façon dont le Conseil a réagi.
a) Des banques aux fonds propres insuffisants
En 2008, de grandes banques des États-Unis, du Royaume-Uni et de l’Europe continentale ont soit fait faillite, soit été secourues par l’État, en grande partie parce que le niveau de leurs capitaux de bonne qualité n’était pas suffisant pour absorber les pertes enregistrées après qu’elles eurent pris des risques de crédit inconsidérés.
Accroître la résilience des banques
Pour remédier à cette faiblesse et accroître la résilience des banques, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, membre du Conseil de stabilité financière, a établi les règles de Bâle III en vue d’améliorer la quantité et la qualité des fonds propres bancaires. De fait, ces règles imposent que le montant de fonds propres exigé des banques soit plus que triplé 10.
Le dispositif de Bâle sera encore renforcé par de nouvelles règles en matière de liquidité, un ratio de levier semblable à un ratio qui existait déjà au Canada - et qui servira de filet de sécurité -, un volant de fonds propres contracyclique et une surveillance accrue visant à garantir l’adoption des nouvelles règles par les banques.
b) Les institutions financières jugées trop importantes pour faire faillite
Si de grandes institutions financières comme Lehman Brothers et AIG ont pu prendre des risques excessifs, c’est qu’elles étaient jugées trop importantes pour qu’on les laisse faire faillite. En conséquence, lorsque les risques se sont matérialisés, la défaillance, réelle ou imminente, de ces institutions a ébranlé la confiance des investisseurs, propagé l’incertitude et gravement perturbé le système financier mondial. Afin d’endiguer la contagion massive, bon nombre de ces institutions ont dû être renflouées aux frais des contribuables, ce qui était manifestement injuste. Les pertes ne devraient pas être socialisées, elles devraient être supportées par ceux qui ont retiré un avantage de la prise de risques.
Régler le problème des institutions trop importantes pour faire faillite
Afin de mettre fin au problème des institutions financières trop importantes pour faire faillite, le Conseil a adopté un dispositif d’intervention en trois volets, appelé cadre relatif aux institutions financières d’importance systémique (IFIS). Les trois principaux éléments en cours d’élaboration sont les suivants :
- des exigences de fonds propres plus élevées pour les institutions financières considérées comme étant d’importance systémique 11;
- des normes concernant la liquidation efficace de ces institutions, qui éliminent la nécessité d’un plan de sauvetage financé par les contribuables et qui réduisent au minimum les perturbations subies par le système financier 12;
- une surveillance prudentielle plus intensive et plus efficace.
c) Le secteur bancaire parallèle
Les activités d’intermédiation du crédit qui échappent à la réglementation traditionnelle sont souvent désignées sous le nom de « secteur bancaire parallèle ». Pour ma part, je préfère les appeler « financement de marché », car elles comprennent la titrisation, les opérations de pension et les fonds du marché monétaire, qui sont des formes utiles et importantes d’intermédiation du crédit. Toutefois, lorsqu’elles ne sont pas adéquatement réglementées, ces activités sont exposées au même type de risques systémiques que les banques, y compris les retraits massifs. L’exemple le plus probant tiré de la crise est la titrisation déficiente des prêts hypothécaires à risque aux États-Unis.
Transformer le secteur bancaire parallèle en un secteur du financement de marché plus résilient
Au moment où l’on met en place des mesures pour rendre les banques plus résilientes, certains craignent, à juste titre, qu’une surveillance et une réglementation accrues du secteur bancaire traditionnel n’aient pour conséquence de repousser les activités plus risquées hors du périmètre réglementaire vers le secteur bancaire parallèle.
Premièrement, dans le contexte des travaux d’analyse des vulnérabilités qu’il mène actuellement, le Conseil de stabilité financière a établi un cadre de surveillance du secteur bancaire parallèle afin de cerner et d’évaluer les risques émergents.
Deuxièmement, au titre des efforts qu’il déploie pour que le secteur bancaire parallèle se transforme en un secteur du financement de marché plus résilient, le Conseil, lors des réunions du G20 tenues à Saint-Pétersbourg plus tôt ce mois-ci, a présenté une série de recommandations touchant la réglementation du secteur bancaire parallèle. Ces recommandations ont pour objectifs d’augmenter la transparence, de réduire l’aléa moral et de limiter la transformation des échéances et de la liquidité, tout en visant globalement à trouver un juste milieu entre, d’une part, l’efficience et la concurrence que ces activités favorisent et, d’autre part, les risques bancaires qu’elles présentent.
d) La paralysie de marchés financiers essentiels
Un exemple important de paralysie d’un marché financier fut celui du marché des produits dérivés négociés de gré à gré, marché dont la valeur s’élève à 600 000 milliards de dollars américains et qui constitue une source essentielle de financement et de gestion des risques, notamment pour les grandes institutions financières.
Le marché des dérivés de gré à gré n’a certes pas été à l’origine de la crise financière, mais sa complexité, son opacité et son niveau d’interconnexion l’ont aggravée.
Créer des marchés de dérivés de gré à gré plus robustes et ouverts en continu
En vue d’augmenter la transparence et de réduire le risque systémique au sein de ces marchés, le Conseil a coordonné l’élaboration de politiques visant à ce que les transactions fassent l’objet d’une notification aux référentiels centraux de données et que les contrats de produits dérivés de gré à gré normalisés soient compensés par des contreparties centrales. La contrepartie centrale se fait l’acheteur de chaque vendeur et le vendeur de chaque acheteur pour les opérations qu’elle compense. Ce mécanisme permet d’accroître la transparence et de diminuer le risque de contrepartie 13.
Prochaine étape : la mise en œuvre
La troisième étape du cycle de politiques financières du Conseil consiste à mettre en œuvre ces politiques ou normes mondiales à l’échelon national.
C’est l’étape la plus difficile et celle qui demande le plus de temps, car il s’agit de prendre des normes minimales ou des principes mondiaux relatifs à la réglementation du secteur financier et de les adapter en vue de leur application locale. C’est ici que l’on passe de la théorie à la pratique.
Le Conseil s’est donné pour objectif de s’assurer que les normes mondiales sont mises en œuvre à l’échelon national « intégralement, dans les temps et de façon uniforme ». Chacun de ces trois éléments est essentiel : ils font ressortir l’importance d’une approche cohérente et globale en matière de réglementation pour garantir l’équité réglementaire d’un pays à l’autre. Le Conseil et ses organismes membres mettent actuellement au point un cadre pluriannuel afin de surveiller l’application de ces réformes.
La mise en œuvre à l’échelon national se fait habituellement en plusieurs étapes, et comporte notamment la révision des lois existantes ou l’adoption de nouvelles lois, ainsi que l’élaboration de règles ou de lignes directrices à l’intention des acteurs du marché. Il est difficile d’assurer l’uniformité, car les divers pays possèdent des cadres juridiques et institutionnels différents qui doivent être modifiés pour pouvoir répondre aux nouvelles normes mondiales.
Où en est le Canada dans le processus de mise en œuvre?
Étant donné que les cadres de réglementation et de surveillance au Canada étaient relativement bien développés à l’amorce de la crise, les réformes nécessaires ici n’ont pas la même ampleur, mais elles n’en demeurent pas moins importantes.
Quoi qu’il en soit, le Canada montre l’exemple. Il a été l’un des premiers pays à mettre en application le dispositif d’adéquation des fonds propres de Bâle III 14. Au début de l’année, toutes les grandes banques canadiennes étaient en voie de répondre aux exigences rigoureuses de Bâle III comme le prescrit le BSIF - six ans avant l’échéance convenue du 1er janvier 2019 15.
Le Canada a également réalisé des progrès en vue de remédier au problème des institutions trop importantes pour faire faillite. Le BSIF a récemment désigné les six grandes banques canadiennes comme étant d’importance systémique au pays, et a décidé de leur imposer un supplément de 1 % en fonds propres et de les soumettre à une surveillance plus étroite 16.
Le secteur du financement de marché est généralement considéré comme moins vulnérable au Canada qu’ailleurs dans le monde, et la Banque du Canada et ses partenaires veulent qu’il continue d’en être ainsi. À cette fin, nous avons participé pleinement aux activités de surveillance du secteur bancaire parallèle menées par le Conseil de stabilité financière, et allons décider ensemble de la suite à donner aux recommandations formulées récemment par celui-ci 17, 18.
Enfin, nous avons avancé dans la mise en œuvre des engagements du G20 à l’égard des produits dérivés de gré à gré. Ainsi, la Banque du Canada participe désormais à un mécanisme multilatéral assurant la surveillance concertée du service SwapClear de LCH.Clearnet, une contrepartie centrale mondiale établie à Londres et la principale contrepartie prenant en charge la compensation des swaps de taux d’intérêt en dollars canadiens 19.
Comme je l’ai mentionné, la Banque collabore étroitement avec d’autres organismes fédéraux et provinciaux afin de mettre en œuvre les nouvelles normes mondiales à l’intérieur d’un cadre bien adapté au contexte canadien.
Conclusion : maintenir l’élan
Alors que les jours sombres de la crise financière mondiale s’effacent lentement de notre mémoire collective, le véritable défi consiste à maintenir l’élan des réformes et, en particulier, à faire face aux difficiles enjeux transfrontaliers, notamment en ce qui a trait à la résolution des défaillances des institutions financières internationales et à la réglementation des marchés financiers mondiaux. Les bases sont jetées. Le Conseil de stabilité financière a favorisé la collaboration nécessaire et réalisé de solides progrès dans la coordination de l’élaboration de politiques mondiales à même de combler les principales faiblesses mises au jour par la crise. Il poursuit également ses efforts sur d’autres fronts, dont la réforme des indicateurs financiers (comme le LIBOR), l’amélioration de la collecte de données et de l’échange d’information ainsi que la constitution d’un ensemble commun de normes comptables de grande qualité à l’échelle mondiale. Les dirigeants du G20 ont reconnu l’importance du travail accompli par le Conseil, et l’an dernier, au sommet de Los Cabos, ils ont pris des mesures pour renforcer encore davantage le rôle joué par cet organisme dans la coordination de l’élaboration et de la mise en œuvre des réformes financières 20.
Lors du récent sommet du G20, les dirigeants ont confirmé encore une fois le programme de réformes financières mené par le Conseil. Néanmoins, certains affirment que, compte tenu de la faiblesse de la reprise, ce n’est pas le moment de procéder à la vaste réforme du secteur financier que préconise ce dernier. Cet argument est erroné pour plusieurs raisons.
Premièrement, la stabilité financière est une condition préalable importante à la croissance économique. Ainsi, les pays dotés des systèmes financiers les plus solides ont été les premiers à se remettre de la crise. L’expérience des États-Unis est éloquente à cet égard. Les autorités américaines ont pris des mesures énergiques pour soumettre leur système bancaire à des tests de résistance et le recapitaliser. Aujourd’hui, elles en récoltent les fruits, comme en témoigne l’accélération de la reprise dans ce pays.
Deuxièmement, la cohérence globale des réformes, leur proportionnalité par rapport aux risques et leurs effets macroéconomiques sont pris en considération avant que les réformes ne soient finalisées et mises en œuvre 21.
Troisièmement, le Conseil, dans le cadre de la quatrième étape de son cycle de politiques financières, répond aux inquiétudes au sujet des effets défavorables que pourraient avoir ces réformes sur le système financier et, surtout, sur le fonctionnement des marchés. Le Conseil suit régulièrement et de très près l’efficacité des nouvelles règles, et se tient à l’affût de toute répercussion notable qui ne serait pas souhaitée.
Comme nous le savons tous très bien, l’économie mondiale et, notamment, le système financier mondial sont fortement intégrés. Le Canada a appris cette leçon durant la récente crise financière, lorsque les chocs négatifs se sont rapidement propagés par la voie des canaux financiers. Nous savons également que le rythme de l’intégration financière et économique mondiale ne fléchira pas. Par conséquent, pour veiller à la résilience du système financier international et, en définitive, de l’économie du globe, nous avons besoin d’une organisation mondiale en mesure de coordonner les efforts nécessaires, en particulier entre les pays, de s’attaquer aux lacunes et aux faiblesses qui se font jour dans la réglementation et la supervision financières, et, partant, de contribuer à prévenir de nouvelles crises, comme celle que nous venons de traverser.
Pour cela, nous avons le Conseil de stabilité financière : une institution de l’après-crise financière pour un monde de l’après-crise financière.
Je vous remercie de votre attention.