Tous les cinq ans, la Banque du Canada et le gouvernement fédéral réexaminent et renouvellent leur entente sur le cadre de politique monétaire. L’entente sera renouvelée avant la fin de 2026. Afin d’éclairer ce processus, la Banque a mené des consultations auprès du public et d’un large éventail de parties prenantes. Le présent rapport résume ce qu’elles nous ont appris.
Contexte
Durant les 25 années qui ont précédé la pandémie, l’inflation au Canada a avoisiné la cible de 2 %. Les cadres de politique monétaire ont surtout été mis à l’épreuve par des chocs touchant la demande, comme la crise financière mondiale de 2008‑2009. Les chocs d’offre ont généralement eu des effets passagers ou relativement modestes sur l’inflation.
La pandémie de COVID-19 a mis à l’épreuve le cadre de politique monétaire comme jamais auparavant. L’économie canadienne a été confrontée à des chocs d’offre et de demande majeurs et à une profonde récession avant de connaître un rebond rapide. En 2022, l’inflation a atteint 8,1 %, son plus haut niveau en 40 ans. La Banque a relevé le taux directeur de manière énergique pour faire baisser l’inflation. L’ajustement a été pénible pour beaucoup de gens, mais à l’été 2024, l’inflation est revenue à 2 % sans provoquer de récession ni de pertes d’emplois importantes.
Même si l’inflation a diminué, les prix sont restés plus élevés et davantage de gens ont du mal à joindre les deux bouts. Les événements géopolitiques et le protectionnisme américain ont également accentué les inquiétudes.
Dans ce contexte, la Banque a consulté des Canadiennes et Canadiens de partout au pays en vue de l’examen de son cadre de politique monétaire. Les personnes qui ont pris part à ces consultations avaient différents niveaux de connaissance sur la politique monétaire et l’économie, mais elles ont toutes apporté des points de vue utiles sur les questions de recherche de la Banque, tirés de leur expérience.
Les résultats de ces consultations orienteront la façon dont la Banque établit et communique la politique monétaire à l’avenir.
Ce que nous avons fait
La Banque a recueilli des commentaires sur l’expérience récente des gens en matière d’inflation et de politique monétaire, ainsi que sur trois questions de recherche :
- Comment la politique monétaire devrait‑elle réagir dans un contexte où les chocs d’offre ont des effets plus marqués et plus persistants sur l’inflation?
- Dans un monde plus sujet à la volatilité, comment la Banque devrait-elle mesurer l’inflation et aborder le sujet? Quelles mesures de l’inflation fondamentale conviennent le mieux quand l’économie connaît des changements structurels?
- Quels sont les effets de la politique monétaire sur l’offre et la demande de logements, et comment la hausse des frais de logement est‑elle mesurée et interprétée aux fins de conduite de la politique?
La Banque a consulté divers groupes de parties prenantes ainsi que le public canadien.
- Conversations avec le public : En 2025, la Banque a rencontré des Canadiennes et Canadiens dans onze villes d’un bout à l’autre du pays pour recueillir leurs témoignages et leurs commentaires sur les enjeux et les concepts économiques à l’étude.
- Consultations auprès des parties prenantes : En 2024, la Banque a consulté des économistes du secteur privé et des universitaires pour orienter son programme de recherche lié au renouvellement du cadre de politique monétaire. En 2025‑2026, elle a poursuivi ces échanges avec des institutions financières, des fonds de pension, des associations d’entreprises et d’employeurs, des syndicats, des groupes de réflexion, des groupes de consommateurs et des organismes communautaires.
- Atelier sur la recherche : En 2025, la Banque a tenu un atelier avec des spécialistes de banques centrales, d’universités et de groupes de réflexion afin de recueillir leurs commentaires sur les travaux de recherche en cours à la Banque.
Ce que nous avons entendu
Expériences vécues de l’inflation
Dans toutes les collectivités visitées, les gens ont exprimé des inquiétudes au sujet du coût de la vie. Beaucoup ont indiqué que l’indice des prix à la consommation (IPC) ne correspondait pas à l’expérience vécue et observée au moment de faire des achats. Ils estimaient que le taux d’inflation global était bas par rapport à ce qu’ils vivent et ont remis en question le contenu du panier de biens et services utilisé par Statistique Canada pour calculer ce taux.
Même si l’inflation était redescendue de son sommet et se situait dans la fourchette de 1 à 3 % visée par la Banque, les participantes et participants ont noté que les prix avaient beaucoup augmenté et que la plupart n’avaient pas reculé. Le prix du panier d’épicerie était une préoccupation majeure pour les personnes déjà sous pression en raison du coût de la vie. Le décalage entre les données officielles et la réalité quotidienne des gens a entraîné une baisse de confiance à l’égard de l’IPC – et, par extension, de la Banque – puisque ces données orientent les décisions relatives au taux directeur.
Certaines parties prenantes se sont demandé si la Banque tenait compte des préoccupations liées à l’abordabilité dans la formulation de la politique monétaire. Les groupes de consommateurs et d’entreprises ont encouragé la Banque à adapter ses communications pour mieux refléter les expériences vécues par les ménages et les petites et moyennes entreprises.
Des participants autochtones ont souligné que les mesures standard de l’inflation ne reflétaient pas fidèlement les pressions liées à la hausse des prix pour les Autochtones, puisque leur panier de consommation n’est pas le même. Par exemple, les coûts de transport sont nettement plus élevés en raison du nombre limité d’options.
Beaucoup de spécialistes s’inquiétaient du fait que les gens confondent souvent l’inflation et le niveau des prix. Cette confusion pourrait nuire à la crédibilité de la Banque et ébranler la confiance du public dans sa capacité à ramener l’inflation à la cible.
Les économistes du secteur privé et les groupes de réflexion ont recommandé que la Banque redouble d’efforts pour expliquer qu’elle cible l’inflation, et non l’abordabilité. Le principal défi serait de convaincre les gens que les inquiétudes concernant l’abordabilité devraient s’atténuer avec le temps, maintenant que l’inflation se situe à l’intérieur de la fourchette cible. Les économistes du secteur privé ont encouragé la Banque à privilégier des communications simples au sujet de l’inflation et de la politique monétaire afin de renforcer la confiance du public, dans un monde plus sujet à la volatilité.
Des groupes de la société civile, des groupes de réflexion et des groupes de protection des consommateurs ont proposé que la Banque évalue les effets redistributifs de l’inflation et de la politique monétaire, notant que les répercussions varient selon les niveaux de revenu, les régions, les groupes démographiques et les situations de logement.
Points de vue sur la cible de 2 %
Les parties prenantes se sont montrées très favorables au maintien du régime flexible de ciblage de l’inflation et de la cible de 2 %. Le régime flexible de ciblage de l’inflation et la cible elle-même procurent une stabilité au public canadien et aux marchés financiers, et sont faciles à comprendre.
Certaines parties prenantes ont avancé qu’une modification de la cible pourrait désancrer les attentes d’inflation. Bon nombre d’entre elles ont aussi souligné le risque d’une perte de crédibilité importante si la Banque relevait la cible, surtout après la récente période d’inflation élevée.
Certaines ont estimé que l’entente de renouvellement du cadre conclue avec le gouvernement fédéral devrait réaffirmer que l’inflation demeure l’objectif principal, et moins mettre l’accent sur le niveau d’emploi durable maximal, instauré dans l’entente de 2021. À l’inverse, des groupes du milieu syndical ont exprimé le souhait que la Banque envisage un double mandat axé à la fois sur l’inflation et l’emploi.
Beaucoup de spécialistes ont signalé que des forces structurelles, comme la numérisation, les tendances démographiques, la démondialisation et la décarbonation, posaient des défis à l’économie. Les effets de ces forces sur l’inflation restent largement méconnus : ils pourraient la faire monter ou la faire baisser. Dans ce contexte, les participantes et participants ont conclu que les exigences nécessaires pour modifier la cible de 2 % étaient très élevées.
Évaluation et mesure de l’inflation
Des économistes du secteur privé estimaient que la Banque avait utilisé un trop grand nombre de mesures de l’inflation fondamentale au cours de la dernière décennie. En 2016, la Banque avait privilégié trois mesures de l’inflation fondamentale : l’IPC-tronq, l’IPC-méd et l’IPC-comm. Mais la pandémie a mis à l’épreuve la fiabilité de ces mesures, ce qui a conduit la Banque à recourir à un éventail plus large d’indicateurs pour évaluer l’inflation sous‑jacente. Les personnes qui suivent de près les actions de la Banque ne savaient pas trop quelles mesures étaient les plus déterminantes à différents moments pour la conduite de la politique monétaire.
Des économistes du secteur privé et des groupes de réflexion ont fait valoir qu’aucune mesure de l’inflation fondamentale ne convenait en toutes circonstances. Ils ont suggéré que la Banque mette davantage l’accent sur l’IPC global dans ses communications publiques, puisqu’il s’agit de la cible et que le public se montre sceptique à l’égard des mesures de l’inflation fondamentale.
La plupart des personnes ayant participé aux conversations avec le public trouvaient le concept d’inflation fondamentale difficile à comprendre, malgré les différentes explications fournies. Elles considéraient les aliments et l’énergie comme des biens essentiels et estimaient qu’ils ne devraient pas être exclus des mesures de l’inflation fondamentale. L’introduction de ce concept dans les discussions a créé de la confusion quant à la cible et à ce que la Banque évalue lorsqu’elle prend ses décisions.
Au cours des consultations, la Banque a sollicité des avis sur la publication d’un tableau de bord des indicateurs de l’inflation. La plupart des spécialistes considéraient qu’un tel tableau pourrait être utile, s’il incluait un nombre restreint d’indicateurs faciles à reproduire et à communiquer. Les groupes de la société civile ont également accueilli cette idée favorablement. Selon eux, un tel outil pourrait aider la population à mieux comprendre des informations complexes, surtout s’il inclut des définitions en langage clair et explique comment chaque indicateur est utilisé.
Des groupes de la société civile, des groupes de réflexion et des groupes de protection des consommateurs ont demandé à la Banque d’envisager l’utilisation des mesures complémentaires de l’inflation ou des indices au-delà de l’IPC global, par exemple un panier de biens essentiels ou un indice d’abordabilité, qui refléteraient mieux la réalité des ménages et offriraient un portrait plus représentatif de l’inflation. Des groupes en quête d’équité ont suggéré que la Banque tienne compte de l’impact des décisions de politique monétaire sur les femmes, tandis que d’autres l’ont encouragée à se pencher sur la tarification dynamique, étant donné l’évolution des pratiques d’établissement des prix.
La politique monétaire dans un monde plus sujet à la volatilité
La plupart des participantes et participants ont reconnu que les chocs d’offre allaient probablement devenir plus fréquents et plus persistants à l’avenir, et que ces changements posaient un dilemme pour la politique monétaire. La transition vers la carboneutralité et les revirements de la politique commerciale américaine ont été perçus comme des sources de risques inégaux selon les régions. Certaines parties prenantes ont suggéré que la Banque tienne aussi compte, dans son examen du cadre, de la possibilité de chocs d’offre positifs, comme des gains de productivité liés à l’intelligence artificielle.
Les personnes ayant participé aux conversations avec le public ne souhaitaient pas que les prix augmentent davantage et considéraient que des taux d’intérêt plus élevés aggravaient leurs difficultés liées au coût de la vie. Lorsqu’on leur a présenté l’arbitrage auquel la politique monétaire est confrontée en cas de choc d’offre (entre faire baisser l’inflation avec des taux plus élevés ou soutenir l’économie avec des taux plus bas), elles ont dit qu’elles accepteraient une inflation légèrement au‑dessus de 2 % si cela permettait aux entreprises de poursuivre leurs activités et de préserver les emplois.
Elles ont également exprimé une nette préférence pour la prévisibilité des changements de taux d’intérêt. Elles préféreraient des changements progressifs, plutôt que radicaux, des taux, car elles recherchent surtout la stabilité et la prévisibilité pour gérer leurs finances.
Plusieurs parties prenantes ont suggéré que la Banque maintienne la flexibilité inhérente au cadre afin de stabiliser les prix et de répondre à différents types de chocs, qu’ils soient liés à l’offre ou à la demande, importants ou modestes, temporaires ou persistants. Certaines ont indiqué souhaiter que cette flexibilité soit explicitement inscrite dans l’entente.
Des groupes de parties prenantes ont encouragé la Banque à expliquer les compromis qu’elle doit faire en matière de politique monétaire. Ils ont aussi demandé qu’elle précise quand et pourquoi elle choisit de faire abstraction de certains chocs. Compte tenu du rôle limité de la politique monétaire face aux chocs d’offre, certaines parties prenantes ont recommandé que la Banque mette en évidence d’autres leviers de politique mieux adaptés à ces situations.
Des économistes du secteur privé et des groupes de réflexion ont déclaré souhaiter un cadre de gestion des risques plus étoffé et un recours plus fréquent à l’analyse de scénarios, afin d’éviter une dépendance excessive à un seul modèle économique.
Les déséquilibres sur le marché de l’habitation et la politique monétaire
Les personnes ayant participé aux conversations avec le public ont exprimé un désir clair de voir des mesures prises pour faire face à la crise du logement. Le manque d’accès au logement et les problèmes d’abordabilité sont de grandes sources de préoccupation partout au pays. Elles voulaient des solutions et attendaient une action de la part de la Banque.
Elles percevaient également les taux d’intérêt comme la principale raison de l’inabordabilité des logements. Toutefois, après avoir pris connaissance des nombreux facteurs influant sur l’offre et la demande de logements – et du fait que les taux d’intérêt n’étaient qu’une des pièces d’un casse-tête complexe – elles ont généralement convenu que la capacité de la Banque à agir sur les déséquilibres du marché de l’habitation était limitée.
La plupart des groupes de parties prenantes ont reconnu que la politique monétaire a peu d’influence sur l’offre et l’abordabilité des logements. Ces groupes ont suggéré que la Banque communique clairement qu’elle n’a pas de cible de politique en matière de logement. Ils l’ont aussi invitée à préciser ce que la politique monétaire peut et ne peut pas faire pour résoudre les problèmes d’abordabilité.
Les discussions ont souvent fait ressortir que les réalités du logement variaient fortement selon les régions et les groupes démographiques.
- Les participantes et participants ont fréquemment indiqué que les habitations disponibles dans leur région n’étaient pas abordables. Beaucoup ont encouragé la Banque à tenir compte des différences régionales lors de l’établissement des taux d’intérêt ou à élaborer d’autres outils de politique pour répondre à cette diversité.
- Certains économistes, groupes syndicaux, groupes de réflexion et groupes de la société civile ont suggéré que la Banque accorde une plus grande importance à la hausse des loyers, tant dans ses travaux de recherche que dans ses communications.
- Beaucoup de jeunes participantes et participants ont dit qu’ils avaient renoncé à l’idée de devenir propriétaires un jour : ils estimaient que le système actuel les laissait tomber. Quand la Banque leur a expliqué les limites de la politique monétaire pour s’attaquer au problème du logement, ils n’ont pas vu cela comme de la transparence, mais comme une réponse insuffisante à leurs préoccupations.
- Les personnes plus âgées comprenaient généralement la complexité de la situation, mais se disaient frustrées par le manque d’action. Les organisations représentant les personnes âgées ont dit craindre que celles-ci soient pénalisées en cas de fortes variations des prix des habitations. Elles ont souligné que beaucoup de ces personnes comptaient sur la valeur de leur maison pour financer leur retraite et éprouvaient des difficultés à réduire la taille de leur logement, faute d’options adéquates dans leur collectivité ou en raison des coûts trop élevés.
- Les participants autochtones ont mis en évidence un important décalage entre la politique monétaire et la réalité du logement dans les réserves, en raison du mode de prestation particulier des logements.
Certains groupes de réflexion ont souligné que les mesures actuelles de l’inflation liées au logement désavantagent les jeunes au Canada. L’un d’eux a préconisé que la Banque utilise l’approche de l’acquisition, qui mesure le coût d’acquisition d’un logement plutôt que les coûts de propriété.
La plupart des économistes ont estimé qu’il faut garder les coûts d’intérêt hypothécaire dans l’indice que la Banque utilise pour définir sa cible, puisqu’ils occupent une place importante dans le panier de consommation et devraient être pris en compte dans l’inflation globale.
Prochaines étapes
- Le présent rapport a été remis au Conseil de direction de la Banque et au ministère des Finances du Canada afin que les résultats puissent être examinés parallèlement aux travaux de recherche économique menés lors du renouvellement du cadre de conduite de la politique monétaire.
- L’entente conclue entre la Banque du Canada et le gouvernement fédéral sera renouvelée avant la fin de 2026.