Octroi d’une aide d’urgence

Renseignements à propos du rôle de l’aide d’urgence dans le redressement et la résolution, de ses modalités, de ses critères d’admissibilité, de sa gestion et de son lien avec le mécanisme permanent d’octroi de liquidités.

L’aide d’urgence est un prêt ou une avance que la Banque du Canada accorde, à sa discrétion, aux institutions financières (IF) et aux infrastructures de marchés financiers (IMF) admissibles1. Offerte dans des circonstances extraordinaires, l’aide d’urgence est conçue pour fournir des liquidités de dernier ressort à des IF ou des IMF particulières aux prises avec de graves problèmes de liquidité.

Ces entités – les IF et les IMF – jouent un rôle critique dans le système financier et elles sont exposées à des chocs de liquidité importants et soudains. Les institutions de dépôt accordent des prêts aux particuliers et aux entreprises, prêts qu’elles financent en partie au moyen de dépôts de détail remboursables et d’emprunts de gros à court terme. En cas de retrait massif et soudain de ces dépôts et emprunts, une IF par ailleurs solide peut devenir illiquide en raison du décalage temporel entre les entrées et les sorties de liquidités. Les systèmes de compensation et de règlement des paiements, ou les IMF, peuvent aussi être touchés par des pénuries de liquidités dans des conditions extrêmes comme le défaut de plusieurs membres2. Bien qu’une IMF doive disposer de ressources et de mécanismes financiers adéquats afin de gérer les situations extraordinaires mais vraisemblables, ceux-ci pourraient ne pas être suffisants dans toutes les circonstances.

L’aide d’urgence n’est pas censée être utilisée pour combler de graves pénuries systémiques de liquidités de portée plus générale, et elle diffère d’autres mécanismes exceptionnels d’apport de liquidités qui peuvent être activés en période de tensions sur les marchés de financement et mis à la disposition d’un large éventail de participants3.

Rôle de l’aide d’urgence dans le redressement et la résolution

L’aide d’urgence peut contribuer tant au redressement qu’à la résolution d’une IF ou d’une IMF.

Que le but soit un redressement ou une résolution, la Banque se réserve la décision d’accorder une aide d’urgence.

Octroi d’une aide d’urgence en situation de redressement ou de résolution

La Figure 1 illustre la manière dont l’aide d’urgence peut contribuer à rétablir la viabilité à long terme d’une IF ou d’une IMF, et fait ressortir des différences importantes dans le rôle joué par l’aide d’urgence selon qu’elle sert au redressement ou à la résolution.

Ce scénario repose sur les hypothèses suivantes :

1. Les conditions relatives à l’octroi d’une aide d’urgence sont remplies : Ces conditions dépendent de la catégorie d’entité qui présente une demande d’aide d’urgence (voir les Critères d’admissibilité).
2. La Banque décide d’accorder une aide d’urgence : L’octroi d’une aide d’urgence vient en complément des mesures de redressement de l’IF ou de l’IMF ou des mesures prises par l’autorité de résolution.

L’octroi d’une aide d’urgence peut engendrer un risque d’aléa moral, où les IF et les IMF gèrent mal leur risque de liquidité parce qu’elles présument qu’elles pourront bénéficier du soutien de la banque centrale. La surveillance et la réglementation visant les liquidités peuvent contribuer à atténuer l’aléa moral6. Néanmoins, la Banque soumet l’aide d’urgence à des critères d’admissibilité et à des modalités afin d’encourager les IF et les IMF à gérer prudemment leurs liquidités et à recourir à des sources de fonds privés.

Modalités

Les modalités des prêts au titre de l’aide d’urgence sont énoncées dans la Loi sur la Banque du Canada, la Loi sur la compensation et le règlement des paiements, les politiques de prêt de la Banque ainsi que les contrats de prêt et de sûreté de cette dernière7. Les modalités sont conçues dans le but de fournir à la Banque la protection voulue contre les risques financiers et juridiques, et d’atténuer l’aléa moral.

Taux d’intérêt

Le taux d’intérêt minimum que la Banque peut exiger pour un prêt au titre de l’aide d’urgence est le taux officiel d’escompte, qui est le taux auquel la Banque accorde des prêts à un jour aux principales institutions financières. Bien que la Banque puisse imposer un taux d’intérêt supérieur si elle l’estime opportun, elle ne l’a pas fait jusqu’à maintenant en ce qui concerne l’aide d’urgence.

Durée

Conformément à la Loi sur la Banque du Canada, la Banque peut octroyer des prêts au titre de l’aide d’urgence d’une durée ne dépassant pas six mois. Les prêts sont renouvelables, à la discrétion de la Banque, pour des périodes de six mois au plus chacune, autant de fois que la Banque le juge nécessaire. Dans la pratique, l’aide d’urgence est accordée sous forme de prêts à un jour renouvelables quotidiennement.

Garanties

La Loi sur la Banque du Canada prévoit que tous les prêts accordés par la Banque sont garantis8. Comme dans le cas des prêts consentis aux termes du mécanisme permanent d’octroi de liquidités de la Banque, cette dernière doit obtenir une sûreté de premier rang valable sur des biens grevés donnés en garantie ou cédés à l’appui de la demande d’aide d’urgence9. Si la contrepartie ne rembourse pas le prêt au titre de l’aide d’urgence, la Banque peut vendre ou conserver les biens grevés afin de couvrir toute perte subie. Dans le cas de l’aide d’urgence, elle est disposée à accepter une gamme de garanties plus étendue qu’elle ne le fait pour le mécanisme permanent d’octroi de liquidités. Cela peut inclure, sans toutefois s’y limiter :

• le portefeuille de prêts non hypothécaires libellés en dollars canadiens;
• des titres moins liquides, y compris des titres garantis par les propres créances de l’IF/IMF;
• des prêts hypothécaires, résidentiels et non résidentiels, libellés en dollars canadiens.

Puisque l’acceptation de créances hypothécaires est plus complexe, la Banque s’attend à ce que les IF songent à réunir d’autres formes de garanties pour assurer l’accès à l’aide d’urgence au besoin. Donc, en règle générale, la Banque s'attend à ce que les créances hypothécaires ne soient mises en garantie qu’en dernier recours pour maintenir la stabilité financière. Afin de se protéger contre les pertes, la Banque se réserve le droit de refuser tout actif et d’accepter uniquement les garanties dont elle est en mesure de gérer les risques juridiques, financiers et opérationnels connexes.

Des décotes seront appliquées aux biens grevés acceptés afin que le montant prêté par la Banque soit inférieur à la valeur actuelle de ces biens. La Banque est ainsi protégée contre le risque d’évaluation et les éventuelles pertes de valeur des biens grevés. Par souci de cohérence, les décotes appliquées aux biens grevés admissibles aux termes du mécanisme permanent d’octroi de liquidités qui sont fournis en garantie de prêts au titre de l’aide d’urgence sont généralement fixées conformément à la politique de la Banque en matière de garanties dans le cadre du mécanisme permanent d’octroi de liquidités. Cependant, la Banque se réserve le droit d’appliquer des décotes différentes aux biens grevés acceptés aux fins de l’aide d’urgence10 11. Dans le cas des prêts mis en garantie et des titres dont les cours sur le marché ne sont pas disponibles ou ne sont pas considérés comme fiables, la Banque évalue les biens grevés et fixe les décotes au cas par cas de manière à refléter leurs caractéristiques de risque12.

Devises

Il incombe aux IF et aux IMF de mettre en place des mécanismes fiables leur permettant d’obtenir auprès du secteur privé ou des banques centrales étrangères de l’aide d’urgence dans les devises dont elles ont besoin pour mener leurs opérations. Moyennant garantie, la Banque peut prêter des dollars canadiens à une institution en situation d’illiquidité, à condition qu’elle soit admissible à l’aide d’urgence. L’institution peut alors, au moyen de ces dollars, acheter la quantité de devises voulue. Si les liquidités sont également limitées sur les marchés des changes, la Banque pourrait fournir des liquidités en devises aux IF admissibles. Dans le cas des IMF, si cela est faisable du point de vue opérationnel, la Banque peut octroyer au besoin une aide d’urgence libellée en devises pour éviter qu’une IMF désignée qui est domiciliée au Canada soit incapable de s’acquitter de ses obligations envers une IMF étrangère13.

Critères d’admissibilité

La Banque fixe des critères d’admissibilité pour chaque type d’entité financière. Ces critères aident à protéger la Banque contre les pertes et à atténuer l’aléa moral tout en veillant à ce que l’aide d’urgence puisse jouer son rôle, soit appuyer le redressement ou la résolution des entités financières.

La Banque détermine si les conditions préalables sont réunies avant le dépôt de la demande d’aide d’urgence et révise son jugement au moment où elle est présentée. L’opinion des autorités de résolution et des organismes de surveillance compétents constitue un facteur clé du jugement porté à cet égard.

Les critères d’admissibilité sont présentés ci-dessous. 14 15

Critères d’admissibilité à l’aide d’urgence

Membre de Paiements Canada

En vertu de la Loi sur la Banque du Canada, cette dernière peut consentir des avances ou des prêts garantis aux institutions membres de Paiements Canada. Toutes les banques doivent être membres de Paiements Canada. Les centrales provinciales peuvent être membres à condition de soumettre une demande à Paiements Canada et que celle ci l’approuve16.

Cadre de redressement et de résolution crédible

Un cadre de redressement et de résolution correspond aux pouvoirs, aux modalités de gouvernance, aux stratégies et aux outils à la disposition de l’entreprise pour se rétablir d’un épisode de tensions, ainsi qu’aux pouvoirs, aux modalités de gouvernance, aux stratégies et aux outils que les autorités peuvent utiliser pour appuyer une résolution ordonnée . Un cadre de rétablissement et de résolution est crédible s’il inspire aux autorités pertinentes, dont la Banque du Canada, un niveau de confiance élevé à l’égard du fait que la viabilité à long terme d’une institution en difficulté peut être préservée ou rétablie, ou que l’institution peut faire l’objet d’une liquidation ordonnée, sans perturbation systémique. Ces caractéristiques sont conformes à celles présentées dans le document du Conseil de stabilité financière intitulé Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions.

La Banque n’a pas l’intention de préciser des critères ou des exigences pour les cadres de redressement et de résolution outre ceux qui ont été ou qui seront élaborés par les organismes de surveillance et les autorités de résolution. Les institutions devraient donc continuer à respecter les lignes directrices et attentes concernant la planification du redressement et de la résolution établie par les organismes de surveillance et les autorités de résolution desquels elles relèvent. Avant d’octroyer un prêt au titre de l’aide d’urgence à une institution, la Banque fait preuve de la diligence raisonnable nécessaire pour s’assurer que toutes les conditions préalables sont réunies.

Même si elle n’entend pas élaborer de critères spécifiques, la Banque estime généralement qu’un cadre crédible :

• cherche à assurer la continuité de fonctions importantes pour la stabilité financière;
• énonce des stratégies de redressement et de résolution faciles à exécuter en réponse à des tensions extrêmes;
• permet la mise en commun de renseignements et la coordination efficaces avec les autorités pertinentes;
• met en place les mécanismes de financement et de liquidités nécessaires pour répondre aux tensions extrêmes tout en veillant à ce que, si elle est requise à des fins de financement temporaire, l’aide d’urgence ne soit utilisée que si les sources de fonds privés ne sont plus disponibles.

De façon générale, les outils et les processus qui constituent le cadre de redressement et de résolution devraient être adaptés à la taille et à la complexité des institutions visées. Des documents expliquant la gestion de crise et la planification des mesures d’urgence d’une entreprise éclaireraient le jugement de la Banque et des autorités pertinentes concernant la crédibilité du cadre de redressement et de résolution. Les institutions financières ne doivent pas toutes nécessairement préparer un plan de redressement et de résolution pour que le cadre soit crédible, mais au fur et à mesure que la taille et la complexité d’une institution augmentent, ces plans offrent une plus grande assurance que le cadre est crédible.

Indemnisation par la province

Les provinces responsables de la surveillance prudentielle des institutions provinciales devront indemniser la Banque pour les pertes découlant d’un défaut de paiement de l’institution sur le prêt accordé au titre de l’aide d’urgence. Cette exigence tient compte du fait que la réglementation des coopératives locales relève de la compétence des autorités provinciales, lesquelles répondent par conséquent de la stabilité du secteur financier provincial. L’indemnité se limiterait au montant résiduel de la perte si la valeur des biens donnés en garantie par l’institution ainsi que des garanties apportées par d’autres institutions, le cas échéant, était insuffisante17. Aucune indemnisation par la province n’est requise pour avoir accès au mécanisme permanent d’octroi de liquidités de la Banque ou à ses mécanismes d’octroi de liquidités destinés à l’ensemble du marché.

Importance pour la stabilité de l’ensemble du système financier

L’aide d’urgence ne pourra être octroyée à une institution provinciale que si elle est considérée par la Banque comme étant essentielle à la stabilité de l’ensemble du système financier. La Banque doit être d’avis que les difficultés ou la faillite désordonnée du destinataire potentiel de l’aide d’urgence auraient des répercussions négatives importantes pour l’ensemble du système financier et pour l’économie du pays. Cette exigence reflète l’obligation des autorités et centrales provinciales d’établir des mécanismes permettant de fournir des liquidités aux coopératives locales dans la plupart des cas. Une aide d’urgence ne sera octroyée que dans des situations exceptionnelles.

Pour se prononcer sur l’importance de l’institution provinciale pour l’ensemble du système financier, la Banque vérifiera notamment si :

• les tensions émanant du système coopératif contribuent de façon importante aux conditions financières défavorables ou les amplifient;
• les difficultés qu’éprouvent les coopératives d’une province ou d’une région nuisent gravement à l’activité économique de cette région;
• les difficultés d’au moins un système coopératif se propagent activement, ou pourraient se propager, par l’entremise d’infrastructures et de cadres coopératifs nationaux.

IMF canadienne assujettie par désignation à la surveillance de la Banque du Canada

La Loi sur la compensation et le règlement des paiements autorise la Banque à accorder des prêts à des IMF assujetties par désignation à la surveillance de la Banque (IMF désignées). Une IMF est désignée par la Banque si elle peut représenter un risque systémique pour le système financier canadien ou si elle constitue un système de paiement important qui, sans être d’importance systémique, est essentiel à l’activité économique au Canada18.

De façon générale, les entités suivantes ne sont pas admissibles à l’aide d’urgence :

• Les compagnies d’assurance, les sociétés de fonds communs de placement et les courtiers en valeurs mobilières. Ces entités n’offrent aucun service de dépôt, et leurs actifs sont pour la plupart des créances non liquides difficiles à évaluer.
• Les succursales de banques étrangères. Les succursales de banques étrangères devraient s’adresser à la banque centrale de leur pays d’attache pour obtenir une aide d’urgence.
• Les IMF étrangères. Les banques centrales principales responsables de la surveillance des IMF domiciliées à l’étranger doivent s’assurer que ces entités ont accès à des liquidités d’urgence. Cela dit, la Banque du Canada pourrait aider la banque centrale en question à fournir des liquidités en dollars canadiens si cette dernière prend une décision en ce sens.

Gestion de l’aide d’urgence

Coordination avec les autorités compétentes

Il est important de préciser que les prêts des banques centrales ne peuvent servir à recapitaliser une IF ou une IMF, ni à régler des problèmes sous-jacents à l’origine de pénuries de liquidités. Dès lors, la mise en œuvre des mécanismes d’octroi de liquidités de la Banque n’est qu’un des éléments d’un vaste ensemble de mesures coordonnées que peuvent prendre les autorités pour appuyer la stabilité du système financier canadien.

La Banque consulte les autorités pertinentes afin de déterminer si les conditions préalables sont réunies avant le dépôt de la demande d’aide d’urgence et au moment où elle est présentée. Elle s’efforce également de tenir les autorités pertinentes au courant des situations pouvant nécessiter l’octroi d’une aide d’urgence et de les prévenir immédiatement lorsqu’elle consent une telle aide.

Concernant les IF fédérales, le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) est la principale tribune pour l’échange d’information et la coordination des stratégies des diverses autorités fédérales, notamment en ce qui a trait à la planification des mesures d’urgence, quand il faut intervenir auprès d’institutions en difficulté mais encore viables19. Dans le même ordre d’idées, les autorités fédérales coordonnent les stratégies de résolution des institutions non viables par l’intermédiaire surtout du conseil d’administration de la Société d’assurance dépôts du Canada. L’institution emprunteuse pourrait devoir fournir au Bureau du surintendant des institutions financières ou à la Banque davantage de rapports (données et renseignements) sur l’évolution de sa situation.

Pour ce qui est des institutions de dépôt provinciales, la Banque s’efforce de conclure des ententes de communication officielles avec les autorités provinciales.

En ce qui a trait aux IMF qui sont aussi assujetties à la surveillance d’autres organismes de réglementation, la Banque établit des ententes de coopération avec les organismes en question afin de faciliter la communication et la coordination.

Aide d’urgence en vigueur

Les contrats conclus entre la Banque et l’entité emprunteuse concernent l’octroi d’un prêt à un jour renouvelable que la Banque a le pouvoir de ne pas reconduire, à sa discrétion. La Banque peut donc aisément retirer l’aide d’urgence.

La Banque met fin à l’aide d’urgence lorsqu’elle le juge approprié. C’est le cas, par exemple, si l’entité emprunteuse ne répond plus ou ne continuera probablement pas de répondre à tous les critères d’admissibilité, ou si les garanties à l’appui de l’aide d’urgence ne sont plus suffisantes.

Divulgation de l’aide d’urgence

La loi interdit à la Banque de divulguer l’identité des institutions emprunteuses. L’octroi d’une aide d’urgence n’est pas inclus dans le Bulletin hebdomadaire de statistiques financières publié par la Banque si l’opération n’a pas encore été divulguée autrement au public. Toute avance en cours au titre de l’aide d’urgence est inscrite dans le bilan mensuel ainsi que dans les états financiers annuels et trimestriels de la Banque sous forme de montant agrégé.

Lien entre le mécanisme permanent d’octroi de liquidités et l’aide d’urgence

Le mécanisme permanent d’octroi de liquidités fait partie des opérations courantes de la Banque et contribue au bon fonctionnement du système de paiement en accordant des avances garanties à un jour aux participants au système Lynx qui connaissent des pénuries de liquidités temporaires en raison de frictions imprévues au sein du système. La Banque surveille le recours au mécanisme permanent d’octroi de liquidités pour déceler les cas d’utilisation inusitée qui pourraient être un signe de pénuries importantes et persistantes de liquidités, ce que le mécanisme n’est pas censé servir à pallier. Dans de telles circonstances extraordinaires, les institutions financières admissibles peuvent envisager de demander une aide d’urgence à la Banque. L’aide d’urgence est conçue pour combler les pénuries de liquidités persistantes et peut fournir des crédits plus substantiels pour une période prolongée.

Puisque les avances au titre du mécanisme permanent d’octroi de liquidités visent à aider à corriger les frictions quotidiennes de paiements à l’intérieur du système Lynx, leur utilisation ne permet pas de supposer qu’il existe un manque de liquidité durable ou un risque de solvabilité. En revanche, le recours à l’aide d’urgence signale clairement la présence d’un important problème de liquidité, ce qui signifie que le risque pour la Banque, en qualité de prêteur, est plus élevé. Par conséquent, l’octroi d’une aide d’urgence est soumis à des critères d’admissibilité plus rigoureux et à des modalités différentes.

Anciennes politiques d’octroi d’une aide d’urgence

La Banque du Canada, prêteur de dernier ressort

La Banque du Canada constitue pour le système financier du pays la source ultime de liquidités en monnaie nationale. Elle a donc la capacité unique de générer des créances en dollars canadiens sur la banque centrale et le pouvoir de consentir des prêts ou des avances garantis à des banques commerciales et à d'autres membres de l'Association canadienne des paiements. Dans le cadre du mécanisme permanent d'octroi de liquidités, la Banque accorde régulièrement des crédits à un jour aux institutions qui participent directement au système de transfert des paiements de grande valeur; elle peut également fournir une aide d'urgence aux institutions de dépôt solvables qui ont besoin de crédits plus importants pour une période prolongée. Les auteurs examinent la politique qui régit la fonction de prêteur de dernier ressort de la Banque, de même que les principaux enjeux liés au mécanisme permanent d'octroi de liquidités et à l'aide d'urgence qui est offerte, les modalités dont sont assortis ces deux types de prêts et leurs critères d'admissibilité. L'article traite aussi des prêts d'urgence en monnaies étrangères, de la relation entre le mécanisme permanent d'octroi de liquidités et l'aide d'urgence, du risque systémique et de l'intervention de la Banque du Canada ainsi que du genre de situation où des liquidités pourraient être consenties aux principaux systèmes de compensation et de règlement.

La politique relative aux prêts de dernier ressort de la Banque du Canada

La Banque du Canada assume différents rôles en sa qualité de prêteur de dernier ressort, et cet article expose comment et dans quelles circonstances elle octroie régulièrement des liquidités en vue de faciliter le règlement des paiements, ainsi que les diverses mesures qu’elle peut prendre face aux situations plus exceptionnelles.