Je suis très heureux de me trouver à Philadelphie et je vous remercie de cette occasion que vous m'offrez de prendre la parole devant le Global Interdependence Center. Votre groupe cherche à favoriser les échanges sur les défis et les bénéfices associés au monde de plus en plus interdépendant dans lequel nous vivons. La mondialisation croissante de l'économie a créé, il est vrai, d'immenses possibilités de production de richesse et d'élévation des niveaux de vie, mais celles-ci ne sont pas sans poser certains problèmes. Au sein d'un marché véritablement mondial, les flux financiers et commerciaux entre les économies s'intensifient, donnant lieu à un resserrement des liens qui unissent ces dernières, de sorte que l'évolution de la situation économique à un endroit du globe peut se répercuter rapidement ailleurs. Comme en 1997, où la dévaluation initiale du bath thaïlandais se transforma en une crise dont les contrecoups ne se limitèrent pas à l'Asie, mais touchèrent également des pays aussi éloignés que la Russie, le Brésil et le Canada. Ainsi, le défi auquel nous sommes confrontés est de réussir à récolter les fruits de la mondialisation tout en réduisant les risques de perturbation économique.

Je voudrais vous entretenir aujourd'hui du rôle que le Fonds monétaire international (FMI) pourrait jouer à cet égard. Le FMI a été créé voici 60 ans pour surveiller le système monétaire international à une époque dominée par les régimes de changes fixes. Or, le monde a changé radicalement depuis. La plupart des grandes monnaies ont maintenant un cours flottant. Les marchés financiers sont nettement plus gros et plus complexes et beaucoup plus intégrés qu'ils ne l'étaient il y a 20 ans, et a fortiori qu'ils ne l'étaient dans les années 1940. Les échanges se sont considérablement développés, et de nouveaux acteurs importants ont fait leur apparition sur la scène commerciale internationale.

Le FMI a relevé les nouveaux défis avec professionnalisme, en assumant de nouvelles responsabilités et en renouvelant ses compétences. Toutefois, l'idée qu'il ne serait pas parvenu à suivre le rythme des mutations qu'a connues l'économie mondiale soulève l'inquiétude. Après 60 ans, le temps est venu d'examiner en profondeur la place qu'occupe le FMI à l'échelle internationale. Sous la conduite de son directeur général, Rodrigo de Rato, le Fonds a entrepris une révision stratégique de son rôle et de ses activités. Il nous faut donc profiter de l'occasion et réfléchir au type d'organisme dont nous aurons besoin pour relever les défis de la mondialisation au XXIe siècle. Mais, pour le faire comme il se doit, nous devons nous montrer ambitieux.

Je suis ravi de m'exprimer dans le cadre de votre série d'allocutions données par des représentants de banques centrales, car j'estime que ces institutions peuvent apporter un point de vue éclairant au débat. La stabilité de l'ordre monétaire international, et donc le rôle du FMI, les concerne au premier chef. De plus, les banques centrales ont dû s'adapter aux mêmes mutations de l'économie mondiale que celles qui ont touché le Fonds : effondrement du système de changes fixes, essor des flux de capitaux privés, évolution des marchés financiers, etc.

Je me propose donc aujourd'hui d'évoquer de quelle façon la Banque du Canada et d'autres banques centrales se sont ajustées à la nouvelle donne. Je résumerai ensuite les enseignements que celles-ci ont tirés de cette expérience en quatre grands principes. Pour terminer, j'exposerai comment ces mêmes principes pourraient nous guider dans notre réflexion sur l'avenir du FMI.

Les principes régissant les banques centrales modernes

C'est poussé par de bonnes raisons que le Canada décida à nouveau de laisser flotter sa monnaie en 1970 1. Le système de changes fixes de Bretton Woods s'étant effondré peu de temps après, d'autres grands pays industrialisés lui emboîtèrent le pas. Malheureusement, la Banque du Canada, à l'instar d'un bon nombre de ses homologues, ne profita pas pleinement de l'indépendance monétaire que procure un régime de changes flexibles. Privés du point d'ancrage d'une parité fixe, et sans autre balise monétaire, le Canada et bien d'autres pays souffrirent des effets de la forte inflation des années 1970. Celle-ci éroda la capacité du système de prix à répartir les ressources économiques avec efficience : les décisions d'épargne et d'investissement s'en trouvèrent faussées, et l'économie connut des cycles de croissance et de récession.

Les banques centrales, dont la Banque du Canada, se trouvèrent aux prises avec ce problème, et de ces années difficiles découla la recherche d'un meilleur point d'ancrage. La banque centrale canadienne et certaines de ses consoeurs se servirent d'abord des agrégats monétaires pour définir des cibles intermédiaires. Mais la déréglementation et l'innovation financière réduisirent la fiabilité de ces mesures de la monnaie. Ainsi, la relation entre l'expansion monétaire et l'inflation se révéla instable. À la fin des années 1980, il devint évident pour la Banque du Canada que la stabilité des prix devait être son objectif premier et qu'elle devait en fait s'attacher plus activement à sa réalisation.

En 1991, le Canada fit preuve d'audace en officialisant cet objectif par l'adoption d'une cible d'inflation explicite. À l'heure actuelle, l'objectif, qui est établi de concert par la Banque et le gouvernement canadien, est de garder l'inflation à 2 %, c'est à dire au point médian d'une fourchette qui va de 1 à 3 %. Cette cible s'est révélée un point d'ancrage très efficace. L'inflation se situe depuis lors à un niveau bas et stable, et la production de même que l'emploi ont affiché de solides taux d'augmentation.

Le Canada a été le deuxième grand pays à adopter un régime de cibles d'inflation. Aujourd'hui, plus de 20 États sont dotés d'un tel régime. La poursuite de cibles d'inflation bénéficie donc, à l'échelle internationale, d'une importante somme d'expériences qui, comme au Canada, ont été fort positives : conjuguer cibles d'inflation et changes flottants a généralement permis d'abaisser l'inflation et de faire durer la croissance économique.

Avec le recul, et en regardant par-delà ce bilan favorable, nous constatons qu'un cadre de conduite crédible et efficace de la politique monétaire possède quatre grandes caractéristiques : clarté des objectifs et efficacité des outils, légitimité, recours judicieux aux marchés ainsi que transparence et reddition de comptes.

Permettez-moi de les passer toutes brièvement en revue.

En premier lieu, la clarté des objectifs et l'efficacité des outils. La Banque du Canada poursuit une politique monétaire axée sur un objectif bien défini — maintenir le taux d'inflation à 2 % — et dispose d'un seul instrument de mise en oeuvre, à savoir le taux cible du financement à un jour.

Deuxièmement, la légitimité. La Banque du Canada ne fait pas cavalier seul : sa cible d'inflation est aussi celle du gouvernement. Cela ajoute à la légitimité de l'objectif de la politique monétaire et, par conséquent, le renforce. Mais cette légitimité découle également des bas taux d'inflation et des bons résultats économiques que nous avons connus, lesquels sont à l'origine du large soutien que reçoit aujourd'hui, dans la population canadienne, l'arrimage de la politique monétaire à une cible d'inflation.

Troisièmement, la politique monétaire est particulièrement opérante quand elle fait intervenir le marché. Nous avons tiré de grandes leçons des années 1970. Nous avons appris que la maîtrise directe des prix et des salaires n'est efficace qu'à court terme et qu'elle crée une multitude de distorsions qui limitent l'efficience du marché. Cette période nous a aussi enseigné qu'il était difficile de calibrer et de mettre en place des instruments pour contrôler directement l'expansion du crédit. En outre, de tels instruments réduisent la capacité du système financier d'affecter les ressources de façon efficiente au sein de l'économie. De nos jours, la politique monétaire est entièrement mise en oeuvre par l'intermédiaire des marchés financiers. En établissant le taux du financement à un jour, la politique monétaire a une influence sur les taux de toute la gamme des échéances ainsi que sur les prix d'autres actifs, influence qui se répercute ensuite sur les dépenses et, par voie de conséquence, sur l'inflation. Nous avons constaté que la transmission de la politique monétaire est optimale lorsque la banque centrale applique sa politique par le biais des marchés, vise constamment un but crédible et communique clairement ses objectifs ainsi que ses mesures.

Cette dernière remarque me conduit naturellement à la quatrième caractéristique : la transparence et la reddition de comptes. L'une des leçons les plus importantes que nous avons retenues de la poursuite de cibles d'inflation est que la politique monétaire donne ses meilleurs résultats lorsqu'elle est bien comprise. Les communications de la Banque relatives à sa politique monétaire sont bâties autour de la cible explicite d'inflation, car celle-ci aide à ancrer les attentes d'inflation et permet aussi à l'institution d'expliquer plus aisément ses actions et à la population d'évaluer plus facilement son travail. La Banque est ainsi grandement encouragée à réaliser ses objectifs et à rendre compte de ses actes.

Ensemble, ces caractéristiques sont la marque d'une banque centrale efficace et moderne. J'irais même jusqu'à dire qu'elles constituent des principes utiles qui s'étendent au champ plus large des politiques publiques. Je souhaiterais maintenant traiter du renouvellement du FMI et vous indiquer comment les principes que je viens d'évoquer peuvent s'appliquer à la réforme envisagée.

Principes devant guider le renouvellement du FMI

La formulation d'objectifs clairs, de même que la mise en place d'outils efficaces pour les atteindre, est un bon point de départ. L'article I des Statuts du FMI stipule que le Fonds devrait « promouvoir la coopération monétaire internationale au moyen d'une institution permanente fournissant un mécanisme de consultation et de collaboration en ce qui concerne les problèmes monétaires internationaux ». Dans l'économie de marché mondialisée du XXIe siècle, cela signifie, réellement, promouvoir la stabilité financière en appuyant un ordre monétaire international fondé sur le jeu du marché. J'ose espérer que cet énoncé est considéré par la majorité comme étant l'objectif premier du FMI. Selon moi, le défi qui attend l'organisme consiste à trouver la meilleure façon de réaliser cet objectif.

À cet égard, le principal outil de l'institution est la surveillance, mais une surveillance plus efficace. J'entends par là deux choses. Premièrement, il faudrait renforcer la surveillance à caractère multilatéral, en mettant davantage l'accent sur les liens entre les États membres, sur les répercussions des choix que fait un pays en matière de politiques sur les autres pays ainsi que sur les risques collectifs qui découlent de ces choix. Le fait est que, dans un contexte de mondialisation croissante de l'économie, nous ne comprenons pas ces liens et ces répercussions aussi bien que nous le devrions. Le personnel du FMI est constitué d'hommes et de femmes pourvus d'un immense talent. Il nous incombe de veiller à ce qu'ils effectuent les travaux de recherche et d'analyse qui s'imposent pour nous aider à saisir la nature évolutive des liens à l'échelle du globe. Mais cela ne suffit pas. Nous avons besoin d'une tribune où les autorités nationales responsables des politiques peuvent débattre de façon ouverte, franche et approfondie des risques. Cela suppose moins de communications bilatérales entre le Fonds et un pays donné et davantage de discussions multilatérales, appuyées par l'institution.

Accroître l'efficacité de la surveillance passe aussi par une analyse plus poussée des liens qui existent entre le secteur financier et l'économie réelle. Ces dernières années, le FMI a consacré beaucoup d'énergie à l'élaboration de normes et de codes rigoureux pour le guider dans l'évaluation de l'infrastructure financière de ses membres. Il lui faut mieux intégrer cette fonction de surveillance du secteur financier aux examens qu'il mène. Les risques potentiels seront ainsi détectés suffisamment tôt pour que les autorités nationales puissent résoudre les problèmes plutôt que réclamer l'aide financière du Fonds en pleine crise. Pour que cette intégration puisse être réalisée, il pourra s'avérer nécessaire de revoir la structure interne du FMI, de manière à ce que toutes les composantes du travail de l'organisme convergent efficacement vers sa fonction de surveillance et qu'elles servent à produire une analyse solide de l'interaction des évolutions et des risques économiques et financiers, à l'échelle tant nationale qu'internationale.

Permettez-moi maintenant de passer au deuxième principe fondamental, soit celui de la légitimité. L'efficacité du FMI et, par le fait même, sa capacité de promouvoir la stabilité financière internationale sont en définitive les principales sources de sa légitimité et de sa crédibilité. Mais cette efficacité repose aussi sur la légitimité qu'on accorde au Fonds en tant que véritable institution mondiale, de même que sur un sentiment de confiance mutuel et un partage des responsabilités entre ses membres. Il est impossible de s'attaquer efficacement à des problèmes d'ordre planétaire lorsque des acteurs importants estiment qu'ils ne sont pas représentés adéquatement au FMI. À cet égard, il est évident que des aspects clés des mécanismes de gouvernance du FMI n'ont pas évolué de pair avec l'économie mondiale. Plus particulièrement, les quotes-parts et les droits de vote au FMI doivent refléter plus fidèlement la montée en puissance de l'Asie et des autres économies de marché émergentes.

Le problème de la quote-part et du droit de vote est complexe et il demeurera présent dans les années à venir, puisque l'Asie devrait continuer de croître plus rapidement que d'autres grandes régions du monde. Une solution globale est donc indispensable, et nous devrions oeuvrer en ce sens. Mais nous devons aussi faire preuve de pragmatisme. Il faut que des progrès concrets soient accomplis à court terme en ce qui a trait à la question des quotes-parts pour prouver que l'organisme est déterminé à ajuster la représentation de ses membres asiatiques en fonction du poids économique de ces derniers. Naturellement, l'importance de la voix accordée à un pays va de pair avec la responsabilité qui lui est dévolue. Faisons-nous bien comprendre : une participation plus forte des États membres de l'Asie implique que ceux-ci devraient être prêts à supporter leur juste part de la promotion de la stabilité financière internationale en tant que partie intégrante de l'ordre monétaire mondial.

Ce qui m'amène au troisième principe, soit un recours judicieux aux marchés. Comme je l'ai déjà souligné, le rôle du Fonds au XXIe siècle devrait être de promouvoir la stabilité financière en appuyant un ordre monétaire mondial fondé sur le jeu du marché. Cela signifie que le FMI doit veiller à la solidité de l'infrastructure financière internationale, à l'adoption de politiques viables par les pays, et à la mise en place de mesures favorisant une évaluation appropriée des risques et une répartition efficiente des ressources. Il doit en outre prendre part plus activement à l'établissement de « règles du jeu » qui soient limpides et qui favorisent un ordre monétaire international respectant les lois du marché. Prenons les taux de change par exemple. Tim Adams, sous-secrétaire au Trésor américain chargé des affaires internationales, a récemment demandé au FMI de faire preuve d'un leadership fort en matière de surveillance multilatérale des régimes de change. Plus précisément, il a encouragé l'institution à se doter de meilleurs moyens pour convaincre les pays dont les régimes de change sont insoutenables de s'en retirer le plus tôt possible, et non d'attendre le moment idéal qui ne viendra jamais. De façon plus générale, je dirais que le Fonds doit exercer des pressions à l'encontre des politiques publiques nationales qui font obstacle à l'ajustement. Retarder l'ajustement ne fait pas disparaître la nécessité d'y procéder. Cela ne fait qu'augmenter le risque qu'il s'effectue de manière abrupte et désordonnée le jour venu.

Un exemple très visible de ce risque est le problème des « déséquilibres mondiaux », qui, en clair, désignent le déficit important de la balance courante des États-Unis, auquel font écho les excédents substantiels enregistrés en Asie et, de plus en plus, dans les principaux pays exportateurs de pétrole. Pour que la correction de ces déséquilibres se fasse de manière compatible avec une expansion mondiale maximale, des changements considérables s'imposent. Les marchés peuvent s'en charger, mais à condition qu'on leur permette de fonctionner efficacement. C'est-à-dire qu'il faut que les taux de change réels puissent s'ajuster dans les pays qui ont un énorme excédent courant, comme la Chine, que les déficits budgétaires insoutenables aux États-Unis diminuent, et que les marchés du travail en Europe s'assouplissent. Le FMI devrait jouer un rôle de premier plan en réunissant les acteurs importants, en favorisant la discussion et en comptant sur les marchés pour opérer les adaptations requises.

Les marchés devraient aussi jouer un plus grand rôle dans la résolution des crises. On a accusé le Fonds d'accorder trop de « prêts exceptionnels ». De fait, ce genre de prêt retarde parfois la mise en place des mesures et des ajustements nécessaires. En gros, tant les emprunteurs souverains que les créanciers attendent de voir si le FMI va débloquer de nouveaux fonds. L'imposition rigoureuse de limites d'accès extraordinaires — c'est-à-dire des règles du jeu claires concernant les activités propres au Fonds — réduirait l'incertitude entourant l'octroi de crédits par le Fonds, ce qui inciterait les créanciers et les prêteurs à négocier lorsque des chocs économiques négatifs rendent les niveaux de dette intenables.

Le FMI pourrait faciliter ces négociations en offrant son soutien en vue d'une restructuration rapide et ordonnée des créances privées. Son efficacité à ce chapitre repose toutefois, et c'est là un point crucial, sur la perception que l'on a de son indépendance. Le Fonds ne sera pas considéré comme un arbitre impartial s'il est lui-même un créancier important. Il peut atténuer en partie l'incertitude qui nuit aux restructurations de dette en fournissant une analyse indépendante des prévisions de croissance pour le pays en difficulté, des conseils sur les mesures d'ajustement envisageables ainsi qu'une évaluation des perspectives économiques et financières à l'échelle du globe. Cette information aiderait les créanciers et les débiteurs à trouver des solutions laissant libre cours aux lois du marché.

La transparence et la reddition de comptes est le quatrième et dernier principe de la série. J'ai dit plus tôt que le FMI doit énoncer clairement ses principaux objectifs et le cadre de mise en oeuvre de ses politiques. Il lui faut également délimiter distinctement les responsabilités en son sein afin d'appuyer ce cadre. En outre, il doit faire preuve de transparence à l'égard des raisons motivant ses décisions. En d'autres termes, le Fonds doit disposer d'une structure de gouvernance qui l'aide à atteindre ses buts et qui responsabilise les individus. À l'heure actuelle, les responsabilités en matière de prise de décisions sont partagées entre le Conseil des gouverneurs, le Conseil d'administration, le directeur général et le personnel. Toutefois, dans la pratique, leur répartition n'est pas toujours nettement définie. La reddition de comptes est dispersée et la prise de décisions manque de transparence.

Le FMI gagnerait en efficacité si son Conseil d'administration canalisait son attention sur l'orientation stratégique et veillait à la formulation de politiques judicieuses de même qu'à l'atteinte des objectifs. Le directeur général serait alors chargé de la mise en oeuvre des politiques et il rendrait compte au Conseil. Un tel cadre permettrait de répartir explicitement et de façon appropriée les responsabilités en matière de formulation et de conduite des politiques entre les membres du Conseil et le directeur général. À cette fin, le gouverneur de la Banque d'Angleterre, M. Mervyn King, a suggéré récemment de créer un conseil formé d'administrateurs externes qui se réuniraient périodiquement plutôt que presque continuellement, et qui axeraient leurs efforts sur l'orientation stratégique et la supervision. La reddition de comptes et la transparence relatives aux décisions prises par le Conseil seraient aussi renforcées par la publication, plus fréquente et plus rapide, d'un plus grand nombre de rapports. Enfin, et ce point est très important, la surveillance et l'analyse doivent être libres de toute influence politique et perçues comme telles.

Conclusion

Pour conclure, j'aimerais souligner un élément essentiel. Si les banques centrales ont réussi à faire progresser le bien-être économique des citoyens, c'est en grande partie parce qu'elles ont su se fixer l'objectif le plus approprié qui soit à leurs fonctions — soit une inflation basse et stable — et déterminer les meilleurs moyens pour réaliser cet objectif en respectant le principe de transparence et de reddition de comptes. Pour un bon nombre de banques centrales, cela s'est traduit par l'adoption de cibles d'inflation. J'ai avancé qu'il y avait des enseignements à tirer de cette expérience pour le Fonds monétaire international.

Il est primordial que l'efficacité du FMI soit améliorée. Dans un monde caractérisé par des régimes de changes flottants, par une abondance de capitaux privés et par la libéralisation des échanges commerciaux, nous avons besoin d'une tribune efficace où nous pouvons discuter librement et franchement des questions qui façonnent l'économie mondiale et trouver des solutions aux problèmes. Le FMI pourrait être cette tribune. Mais sa légitimité doit être accrue; c'est-à-dire qu'il doit être plus représentatif d'une communauté économique internationale où tous les membres partagent la responsabilité de promouvoir le bien commun que constitue la stabilité financière internationale. Le FMI doit exercer ses activités en se fondant sur des objectifs clairs, sur des outils efficaces respectant les lois du marché pour atteindre ces objectifs et sur un cadre de gouvernance qui facilite la prise de décisions avisées et la reddition de comptes.

Un changement s'impose d'urgence. Au fur et à mesure que les risques associés aux déséquilibres mondiaux s'intensifieront, le FMI sera mis à l'épreuve. J'espère sincèrement que l'examen stratégique en cours donnera naissance à une institution beaucoup plus efficace. Si le FMI accroît son efficacité, il sera un acteur important de l'optimisation des avantages de la mondialisation.

En fait, le renouvellement du Fonds monétaire international est crucial, non seulement pour les Américains et les Canadiens, mais aussi pour toutes les nations de ce monde où l'interdépendance ne cesse de progresser.