Bâtir la confiance, non des murs : plaidoyer pour l’intégration transfrontière des systèmes financiers

Introduction

Bonjour à toutes et à tous. Merci de m’avoir invité à prendre la parole devant vous aujourd’hui. Je suis particulièrement heureux d’être à Windsor cette année, car 2015 marque le 50^e anniversaire de la signature du Pacte de l’automobile Canada–États-Unis – un accord historique1. Le passage constant de camions qui transitent par ici, le poste frontalier le plus fréquenté du Canada, met clairement en évidence les avantages de ce pacte et des accords commerciaux canado-américains qui l’ont suivi. Les habitants de Windsor savent mieux que quiconque que le Canada est encore le partenaire commercial le plus important des États-Unis. En 2014, les échanges entre nos deux pays se chiffraient à plus de 850 milliards de dollars, soit 40 % du PIB total de notre pays.

Vous savez aussi que ce volume d’échanges élevé ne tient pas seulement à la situation géographique. Il est le résultat de près de 200 ans d’une collaboration de bon voisinage bâtie sur la confiance et non sur des murs. Grâce à ces efforts de coopération, nous avons atteint un degré d’ouverture de nos frontières communes et d’intégration économique qui fait l’envie du monde entier; et, surtout, qui a profité à nos deux pays.

Aujourd’hui, j’aimerais vous parler de la collaboration transfrontière dans le domaine financier, autre aspect essentiel de nos relations avec les États-Unis, comme avec d’autres pays.

Nous savons tous qu’un système financier bien réglementé et intégré à l’échelle mondiale est essentiel pour favoriser le commerce et assurer une croissance viable de l’économie et de l’emploi. Or, la récente crise financière mondiale a clairement montré que si les systèmes financiers sont de fait fortement intégrés à l’échelle internationale, ils faisaient l’objet d’une réglementation et d’une surveillance insuffisantes dans nombre de pays.

Au Canada, notre système financier était, et est toujours, bien réglementé et soumis à une surveillance efficace. Aucune banque canadienne n’a fait faillite pendant la crise2, et la solidité de notre système financier nous a aidés à échapper aux pires conséquences de la crise. Mais nous avons tout de même perdu 430 000 emplois et nos exportations ont chuté de plus de 16 %3. Nous avons tiré de cette expérience des enseignements précieux. Dans une économie axée sur le commerce comme la nôtre, il ne suffit pas de mettre de l’ordre dans ses propres finances pour se prémunir contre les tourmentes financières internationales.Nous avons besoin d’un système financier stable non seulement au sein de chaque pays, mais également entre les pays.

Le G20 a réagi à la crise en mettant sur pied un programme complet de réforme financière, coordonné par le Conseil de stabilité financière (CSF), afin de combler les lacunes mises au jour, de favoriser la stabilité du système financier international et de renforcer l’intégration économique et financière. Depuis, les pays membres du CSF ont accompli des progrès sans précédent au regard de ces objectifs.

Pour commencer, je vous donnerai un bref aperçu de réformes importantes qui ont été apportées au système bancaire mondial et au secteur bancaire parallèle – ce terme désigne les activités d’intermédiation du crédit effectuées hors du système bancaire traditionnel – et qui ont accru la fiabilité du système financier dans son ensemble4. Ensuite, je me concentrerai sur deux domaines du programme de réforme où les travaux ne sont pas terminés : les banques d’envergure internationale qui sont « trop importantes pour faire faillite » et les marchés des produits dérivés de gré à gré. En conclusion, j’aborderai rapidement un troisième enjeu, celui de l’amélioration des paiements transfrontières, qui est essentielle pour soutenir l’intégration financière.

La réforme du système financier

Sous la direction du G20, le CSF et les organes internationaux de normalisation élaborent les normes réglementaires nécessaires et en surveillent l’application5. Leurs travaux ont porté fruit et ont aidé à rebâtir la confiance dans l’intégration financière, confiance qui avait été fortement entamée par la crise.

Une réalisation marquante a été le dispositif de Bâle III, grâce auquel les banques internationales ont beaucoup gagné en robustesse et en résilience. Ce dispositif, qui impose aux banques des normes plus strictes en matière de fonds propres et de liquidité, ainsi qu’un ratio de levier qui sert de filet de sécurité, est en grande partie au point6. Sa mise en œuvre intégrale n’est prévue que pour 2019, mais de nombreux pays, dont le Canada, sont largement en avance sur le calendrier7.

Par ailleurs, les activités du secteur bancaire parallèle ont été pendant la crise d’importantes sources d’instabilité financière du fait de la titrisation défectueuse de prêts hypothécaires à risque et des liquidations massives qui ont touché les fonds du marché monétaire et les marchés des pensions. Le CSF est en voie d’instaurer une méthode globale en matière de surveillance et d’évaluation des activités d’intermédiation non bancaires du crédit.

Des normes réglementaires ont été établies pour plusieurs de ces activités. Ainsi, il existe des normes relatives à la titrisation, en particulier en ce qui a trait à la conservation des risques et à la divulgation d’informations; des normes relatives aux fonds du marché monétaire, notamment en matière de liquidité et d’évaluation; et des normes relatives aux opérations de pension et de prêt de titres, principalement concernant les décotes minimales. Pour un certain nombre d’autres types d’entités qui font partie du secteur bancaire parallèle, tels les maisons de courtage, les fonds de placement et les sociétés de financement, un cadre réglementaire fondé sur des principes a été mis en place, qui catégorise ces entités selon leur fonction économique. Des trousses d’outils d’orientation ont été préparées pour chaque catégorie d’établissements.

La mise en œuvre de ces normes est en cours dans le monde et au Canada, et des examens nationaux et des examens thématiques, effectués par des pairs, seront menés en 2015 afin d’assurer le suivi et la promotion de ces normes.

La prochaine priorité sera de progresser davantage dans les deux domaines que j’ai mentionnés il y a un moment – mettre fin à la menace des banques jugées trop importantes pour faire faillite et rendre les marchés des dérivés de gré à gré plus sûrs –, qui représentent des enjeux transfrontaliers complexes.

Mettre fin au problème des banques trop importantes pour faire faillite

Pour régler le problème suscité par les institutions financières trop importantes pour faire faillite – problème illustré avec force par la faillite de Lehman Brothers en septembre 2008 et les perturbations colossales qu’elle a entraînées –, le CSF a pris trois mesures audacieuses.

En premier lieu, il a accru l’efficacité de la surveillance des grandes banques actives sur la scène internationale.

Deuxièmement, une trentaine d’établissements parmi les banques internationales présentant la plus grande importance systémique, c’est-à-dire celles dont la faillite aurait des répercussions sur le système financier tout entier, ont été identifiés comme tels. Ces établissements devront accroître leur niveau de fonds propres, ce qui devrait les rendre plus sûrs et les dissuader d’étendre encore leur importance systémique. Pour le moment, aucune banque canadienne ne fait partie de ce groupe.

Néanmoins au Canada, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) a désigné six banques comme étant d’importance systémique à l’échelle nationale, leur imposant d’accroître leurs fonds propres de 1 % et les soumettant à une surveillance renforcée.

En troisième lieu, et cette mesure est peut-être la plus importante, le CSF a élaboré un ensemble de normes, qu’on appelle les « principaux attributs des régimes de résolution efficaces pour les institutions financières », afin d’encadrer la résolution des défaillances des banques internationales au cas où celles-ci deviendraient non viables8. L’objectif est de maintenir les fonctions critiques de la banque touchée, par exemple accepter des dépôts, effectuer des paiements et accorder des prêts, sans perturber le système financier et sans que le contribuable soit le premier rempart9. Cette mesure a constitué une avancée considérable, et ces normes sont graduellement mises en œuvre.

Cependant, parce que ces banques d’importance systémique mondiale sont présentes dans de nombreux pays où elles possèdent des filiales et des succursales, nous devons nous attaquer à un certain nombre de questions difficiles qui entourent les rapports entre le pays d’origine et les pays d’accueil.

Par exemple, les règles régissant la résolution seront-elles celles du pays de la banque-mère ou celles du pays où se trouve la filiale ou la succursale?

Quelle sera l’institution détentrice des fonds propres destinés à absorber les pertes? la banque-mère? la filiale?

Que pouvons-nous faire pour que les contrats transfrontières soient maintenus et ne soient pas annulés au cours de la résolution?

Le CSF traite méthodiquement chacune de ces questions et réalise des progrès tangibles10. Pendant ce temps, un risque se dessine de voir certains pays soucieux – on le comprendra – de préserver la solidité de leur propre système financier, prendre des mesures qui vont à l’encontre de l’esprit de la réforme entreprise par le G20 pour favoriser l’intégration financière.

On pense, par exemple, à l’ensemble de règles contenues dans la loi Dodd-Frank qui encadrent les opérations des banques étrangères en territoire américain. Adoptée en 2010, cette loi constitue la réforme la plus complète du système financier entreprise aux États-Unis depuis la Grande Dépression11. Aux termes de la loi, les filiales et les succursales des banques internationales d’une certaine taille devront se conformer à des exigences de fonds propres et de liquidité distinctes en territoire américain12.

Qu’est-ce que cela implique pour les banques canadiennes? Nos plus grandes banques sont très présentes sur le marché américain. Il est probable que certaines d’entre elles atteindront le seuil en matière de taille et seront par conséquent assujetties à ces nouvelles exigences.

Non seulement ces règles nationales entraîneront-elles pour les banques canadiennes de nouveaux coûts juridiques et d’administration, mais elles pourraient également limiter leur capacité d’allouer des fonds propres et des liquidités avec efficience sur le marché nord-américain13. De plus, si une banque canadienne ayant des filiales aux États-Unis se trouvait en faillite, il y a lieu de se demander si les mesures préventives prises par les autorités américaines n’auraient pas pour effet d’entraver la résolution ordonnée de la banque consolidée, par les autorités canadiennes, sous les auspices de la Société d’assurance-dépôts du Canada.

Une approche aussi mécanique ne prend pas en compte le degré d’intégration qui existe entre nos deux économies, ni le bilan impressionnant du Canada au chapitre de la stabilité financière, ni le fait que les banques canadiennes opèrent depuis longtemps aux États-Unis, où elles jouissent d’un grand crédit14.

Voilà brièvement où nous en sommes actuellement en ce qui concerne les enjeux transfrontières entourant la résolution des défaillances bancaires. Comme vous le verrez dans quelques minutes, les enjeux transfrontaliers liés aux produits dérivés de gré à gré sont tout aussi complexes.

Accroître la fiabilité du marché des dérivés de gré à gré

Les dérivés de gré à gré étaient le plus souvent non réglementés avant la crise financière. Par exemple, au moment de sa faillite, Lehman Brothers avait à peu près un million de contrats de dérivés en cours. Or, personne à l’extérieur de l’entreprise ne connaissait toute l’ampleur des expositions de Lehman. L’incertitude s’est propagée sur le marché et a conduit les intervenants à avoir des doutes quant à la solvabilité d’autres banques, ce qui a nui au fonctionnement des marchés. Cette situation a mis en lumière l’interconnexion au sein des marchés et la menace que peut représenter pour l’ensemble du système financier la faillite d’un établissement.

Dans le cadre des réformes adoptées par le G20 en vue de réduire le risque systémique, les pays ont convenu que toutes les transactions sur dérivés seraient déclarées auprès de référentiels centraux et que la compensation de tous les contrats standardisés serait confiée à des contreparties centrales. Dans ce domaine également, des progrès notables ont été enregistrés afin d’améliorer la déclaration des transactions et leur compensation centralisée15. Le défi sera de veiller à ce que les règles entourant l’application concrète d’une partie de ces réformes concordent d’un pays à l’autre.

Pour bien comprendre toute la difficulté de cette tâche, il est utile de comparer le processus de mise en application du dispositif de Bâle III avec celui mis en œuvre pour les dérivés de gré à gré. Comme le Comité de Bâle avait déjà des règles détaillées sur la réglementation des banques, un processus était en place dans le but d’atteindre un consensus concernant le prochain ensemble de normes bancaires. Aucun processus semblable n’existait dans le cas des dérivés de gré à gré, car la plupart de ces instruments n’étaient pas réglementés auparavant.

Les États-Unis, le pays le plus touché par la crise, ont été les premiers à réagir, en adoptant la loi Dodd-Frank. D’autres pays ont été plus lents à donner suite aux réformes, ce qui a conduit à des différences dans la mise en œuvre, en particulier entre les grandes économies16. Ces différences sont en train d’être lentement aplanies17.

Dans l’intervalle, les participants aux marchés tentent de composer avec ces divergences réglementaires. À cause d’elles, le coût des opérations transfrontières augmente et les marchés commencent à se fragmenter. Pour leur part, le Canada et d’autres pays se trouvent au beau milieu de ce conflit.

L’un des moyens qu’ont trouvé les États pour s’accommoder de telles divergences consiste à reconnaître les approches réglementaires des autres États lorsque celles-ci permettent d’aboutir à des résultats prudentiels analogues.

De ce point de vue, la Commodity Futures Trading Commission (CFTC), qui est chargée de réglementer les dérivés de gré à gré aux États-Unis, a reconnu que les exigences imposées par le BSIF étaient équivalentes aux règles américaines dans un certain nombre de cas18.

La Commission continue tout de même de vouloir contraindre les banques canadiennes à se plier à sa surveillance, qui pourrait comprendre entre autres des visites dans leurs locaux. Les autorités canadiennes et américaines travaillent de concert afin de limiter le fardeau supplémentaire que cette exigence impose aux banques visées.

Comme je l’ai souligné plus tôt, la réduction du risque systémique passe par la surveillance des expositions sur le marché des dérivés. Pour ce faire, les autorités concernées doivent pouvoir accéder aux données sur les transactions que détiennent les référentiels centraux. Or, une disposition de la loi Dodd-Frank, qui astreint les organismes prudentiels qui se servent de ces informations à signer un accord d’indemnisation pour parer aux conséquences d’un mauvais usage des données, empêche effectivement la Banque du Canada, le BSIF et d’autres organisations, y compris la Réserve fédérale, d’obtenir ces informations19. En conséquence, les données relatives aux transactions sur dérivés de gré à gré exécutées par les banques canadiennes, et déclarées par elles auprès des référentiels centraux américains, ne sont actuellement pas utilisées pour évaluer le risque systémique dans le marché des dérivés de gré à gré.

En résumé, les autorités de chaque pays devraient s’attacher à tisser des liens de confiance et à accroître au niveau international la reconnaissance d’exigences réglementaires équivalentes. Cette approche permettrait de réduire l’incertitude autour des règles à suivre et d’améliorer la capacité des participants au marché, qu’il s’agisse de banques de stature mondiale, d’agriculteurs ou de propriétaires de petites usines, de se couvrir contre les risques et de se protéger des chocs économiques.

Améliorer les paiements transfrontières

J’aimerais maintenant vous parler des paiements transfrontières, une question à laquelle vous avez probablement tous été confrontés, que ce soit comme consommateurs ou comme entrepreneurs. Vous le savez bien, virer des fonds aux États-Unis et dans d’autres pays ou en recevoir est une opération lente, chère et peu commode.

Vous ne serez pas étonnés d’apprendre que la Réserve fédérale exprime le même avis dans un rapport récent20. Et vous serez heureux de savoir que la Réserve fédérale et la Banque du Canada collaborent avec les intervenants du secteur financier, notamment les associations du secteur des paiements, et soutiennent dans leur pays respectif les efforts déployés pour moderniser les paiements transfrontières21.

Dans le rapport évoqué, la Réserve fédérale explique que le système américain de paiement est à la croisée des chemins du fait de trois facteurs :

• les progrès technologiques dont ont bénéficié les réseaux de données à haute vitesse;
• le besoin connexe de garantir la fiabilité et la sûreté des paiements;
• la pression des consommateurs, qui réclament des modes de virement nationaux et internationaux plus rapides et moins chers, comme l’atteste la plus grande utilisation de moyens de paiement tels que PayPal.

Pour améliorer les paiements transfrontières, il faut s’attaquer à un certain nombre d’obstacles majeurs. Cela va des règlements imposés par la lutte contre le blanchiment d’argent à l’absence d’uniformité des formats de présentation des données relatives aux paiements électroniques. L’uniformisation de ces formats permettrait de transmettre plus d’informations. Ces obstacles ne sont pas faciles à surmonter. Les lever ouvrira, pourtant, la voie à des gains d’efficience importants et à une réduction sensible des coûts des paiements transfrontières.

Tisser des liens de confiance afin d’avancer

Que pouvons-nous faire pour surmonter les difficultés posées par l’intégration transfrontière des systèmes financiers?

L’idéal serait évidemment un accord général de tous les membres du G20. Seulement, arriver à un tel compromis entre les parties pourrait prendre plusieurs années. Cela dit, nous ne devrions pas abandonner cette possibilité. Le CSF a aidé à tisser des liens de confiance en dégageant des consensus grâce aux processus qu’il a mis en place; et il devrait continuer à faire progresser l’élaboration rapide et la mise en œuvre cohérente de normes internationales minimales22.

Dans le même esprit, en ce qui touche tout particulièrement le Canada, nous devrions appeler les autorités américaines à respecter l’accord passé en 2014 entre les dirigeants du G20 au Sommet de Brisbane. Selon cet accord, chaque pays doit s’en remettre aux exigences réglementaires établies par un autre membre lorsque celles-ci permettent d’obtenir des résultats prudentiels similaires aux siennes23. Le respect d’un tel accord serait tout à l’avantage du Canada, car notre pays possède un cadre de réglementation et de surveillance solide, mis à l’épreuve par la crise.

Parallèlement, il serait avisé d’examiner d’autres approches.

Le Canada et les États-Unis devraient par exemple envisager la possibilité de conclure un accord bilatéral qui porterait sur la résolution de la défaillance des banques ayant des activités transfrontières, de manière à préciser les responsabilités de chacun et renforcer la coopération24. L’intégration et la stabilité de nos économies et de nos systèmes financiers s’appuient sur une longue histoire; de plus, les institutions financières et le cadre juridique aux États-Unis ressemblent à ce qu’on retrouve au Canada. S’il y a deux pays susceptibles de parvenir à un accord de ce genre, c’est bien le Canada et les États-Unis. Dans ce domaine, nous pourrions montrer la voie à d’autres.

À cet égard, l’Accord de libre-échange canado-américain de 1988 est un cas intéressant. Il a servi de modèle à d’autres accords régionaux alors que les négociations commerciales multilatérales piétinaient.

S’agissant des paiements transfrontières, nous devrions nous entendre sur des mécanismes plus efficients, notamment en ce qui concerne l’harmonisation des normes, la réduction des délais de traitement et la création de connexions directes entre nos deux systèmes. Nous pourrions par exemple envisager une amélioration du programme de virement international FedGlobal, qui est limité pour l’instant aux opérations en direction du Canada25.

Conclusion

Permettez-moi de conclure avec les paroles de sagesse d’un grand poète américain. Dans son poème, Mending Wall, Robert Frost remet en question la foi de son voisin dans le message véhiculé par un vieil adage qui veut que les murs soient les garants d’un bon voisinage. Au contraire, Frost estime qu’avant d’ériger un mur, l’on devrait s’interroger sur la portée de ce genre de barrière. Des mots de Frost, je retiens que les bons voisins devraient œuvrer à ce que la confiance s’installe et non ériger des murs.

Le Canada et les États-Unis ont des liens économiques et financiers établis de longue date et fondés sur la confiance, qui ont grandement profité à nos deux nations. Nous avons aujourd’hui une occasion unique de faire avancer le programme de réforme du système financier mondial dans les domaines critiques, mais épineux, de la résolution des défaillances bancaires, des dérivés de gré à gré et des paiements. Nos deux pays ont tout à gagner d’une meilleure intégration de leurs systèmes financiers. Des services financiers transfrontières plus efficients favoriseront la croissance des échanges commerciaux. Et avec le développement du commerce vient une accélération de la croissance économique dans nos deux pays.

Je tiens à remercier Alexandra Lai, Joshua Slive et Paul Miller qui m’ont aidé à préparer ce discours.