Lignes directrices concernant les activités de surveillance menées par la Banque du Canada conformément à la Loi sur la compensation et le règlement des paiements

Les présentes lignes directrices, qui peuvent être modifiées périodiquement si la Banque l’estime nécessaire, ont été mises à jour en avril 2018.

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Introduction

La Loi sur la compensation et le règlement des paiements (la Loi), promulguée le 31 juillet 1996, confie à la Banque du Canada la surveillance réglementaire des systèmes de compensation et de règlement (aussi connus sous le nom d’infrastructures des marchés financiers ou IMF) pour la maîtrise du risque systémique et du risque pour le système de paiement au Canada.

Les IMF sont le canal par lequel pratiquement toutes les transactions financières sont compensées, réglées et enregistrées. Elles permettent aux consommateurs et aux entreprises d’acheter des biens et des services, de procéder à des placements et de virer des fonds de manière sûre et efficiente. Les IMF peuvent par conséquent jouer un rôle important pour améliorer la stabilité financière.

Toutefois, les IMF peuvent elles-mêmes présenter certains risques ou constituer un important vecteur de transmission de ces risques. La perturbation ou la défaillance de certaines IMF (les « systèmes de paiement importants ») pourrait avoir des conséquences négatives sur l’activité économique au Canada et sur la confiance générale à l’égard du système de paiement. Dans certaines autres IMF (les « IMF d’importance systémique »), ces conséquences négatives pourraient être amplifiées et toucher l’ensemble du système financier canadien. Cela peut se produire lorsqu’une institution financière participant à une IMF d’importance systémique manque à ses obligations envers l’IMF, faisant en sorte que l’IMF ou d’autres institutions financières participantes soient dans l’incapacité de s’acquitter de leurs obligations.

Il est donc essentiel, pour que le risque systémique et le risque pour le système de paiement soient bien maîtrisés, de doter les IMF de mécanismes de contrôle appropriés.

Conformément au préambule de la Loi, la surveillance exercée par la Banque a pour but de faire en sorte que les IMF d’importance systémique et les systèmes de paiement importants désignés fonctionnent de manière à contrôler adéquatement les risques, et d’accroître l’efficience et la stabilité du système financier canadien.

Objet des lignes directrices

Les présentes lignes directrices décrivent le cadre et les pratiques de surveillance de la Banque 1. En particulier, elles exposent les éléments suivants :

1. La Loi sur la compensation et le règlement des paiements : la Loi pose les fondements de la surveillance dont la Banque est chargée;

2. Le processus de désignation

2.1 Évaluation de l’admissibilité des IMF

2.2 Désignation des IMF admissibles susceptibles de causer un risque systémique

2.3 Désignation des systèmes de paiement admissibles susceptibles de causer un risque pour le système de paiement

3. La surveillance des IMF désignées

3.1 Objectifs de la surveillance exercée par la Banque

3.2 Responsabilités des IMF désignées

3.3 Principales activités de surveillance de la Banque

3.4 Surveillance des IMF domiciliées à l’étranger

3.5 Examen des risques liés aux établissements étrangers participant aux IMF désignées

3.6 Conformité et directives

Termes clés employés dans les lignes directrices

Infrastructure des marchés financiers (IMF) : système qui facilite la compensation, le règlement ou l’enregistrement des opérations de paiement, des transactions sur titres et sur dérivés et d’autres transactions financières entre entités participantes 2. La Banque surveille trois types d’IMF:

  • les systèmes de paiement, qui facilitent les virements de fonds;
  • les contreparties centrales, qui assument le rôle d’acheteur pour chaque vendeur et de vendeur pour chaque acheteur, afin que même si un vendeur ou un acheteur manque à ses obligations envers la contrepartie centrale, celle-ci veille à l’exécution des obligations découlant de tous les contrats;
  • les systèmes de règlement des opérations sur titres, qui facilitent le transfert des titres et d’autres actifs financiers. Ces systèmes sont souvent exploités de concert avec des dépositaires centraux de titres, lesquels offrent des comptes de dépôt de titres, des services de conservation centralisée de titres et des services de gestion des actifs. Les systèmes de règlement des opérations sur titres peuvent fournir des services supplémentaires de compensation et de règlement, par exemple des services de compensation par contrepartie centrale.

IMF désignée : IMF assujettie à la surveillance de la Banque du Canada. Les IMF peuvent être désignées comme étant d’importance systémique pour le système financier canadien ou comme étant des systèmes de paiement importants.

Risque systémique : au sens de la Loi, le risque systémique est le risque que l’incapacité d’un participant à s’acquitter de ses obligations quand elles deviennent exigibles ou que la perturbation ou la défaillance d’une IMF puisse, par la propagation de problèmes financiers dans l’IMF :

a)      rendre d’autres participants incapables de satisfaire à leurs obligations quand elles deviennent exigibles;

b)      rendre des institutions financières dans d’autres parties du système financier canadien incapables de remplir leurs obligations quand elles deviennent exigibles;

c)       rendre cette IMF ou une autre IMF au sein du système financier canadien incapable de s’acquitter de ses obligations quand elles deviennent exigibles;

d)       avoir des conséquences négatives sur la stabilité ou l’intégrité du système financier canadien3.

IMF d’importance systémique : IMF qui, de par son fonctionnement, pourrait présenter un risque systémique.

Risque pour le système de paiement : au sens de la Loi, le risque pour le système de paiement s’entend du risque que la perturbation ou la défaillance d’un système de compensation et de règlement ait des conséquences négatives importantes sur l’activité économique au Canada en ayant l’un ou l’autre des effets suivants :

a) compromettre la capacité des particuliers, des entreprises ou des organismes publics d’effectuer des paiements;

b) causer une perte généralisée de confiance dans l’ensemble du système canadien de paiement, lequel comprend des instruments de paiement, des infrastructures, des organisations, des ententes intervenues au sein des marchés et le cadre juridique qui permettent le transfert de la valeur monétaire.

Système de paiement important : système de paiement qui, de par son fonctionnement, pourrait présenter un risque pour le système de paiement.

1. La Loi sur la compensation et le règlement des paiements

La Loi sur la compensation et le règlement des paiements (la Loi), promulguée en 1996, confère à la Banque les pouvoirs nécessaires pour surveiller les systèmes de compensation et de règlement (aussi connus sous le nom d’infrastructures de marchés financiers ou IMF) qui, de par leur fonctionnement, pourraient présenter un risque systémique ou un risque pour le système de paiement. En adoptant cette loi, le gouvernement fédéral a reconnu le rôle essentiel que jouent les principales infrastructures des marchés financiers dans l’économie canadienne et l’importance de la surveillance réglementaire dont elles doivent faire l’objet. La Loi confie à la Banque deux grandes responsabilités, à savoir a) assujettir à sa surveillance les IMF susceptibles de présenter un risque systémique ou un risque pour le système de paiement et b) assurer la surveillance des IMF désignées pour veiller à ce qu’elles contrôlent adéquatement le risque systémique ou le risque pour le système de paiement. La Loi donne à la Banque plusieurs pouvoirs en vue de l’exercice de ces deux responsabilités :

  • la Banque peut exiger que les IMF lui communiquent des renseignements afin de déterminer si elles entrent dans le champ de sa surveillance et si elles peuvent présenter un risque systémique ou un risque pour le système de paiement au sens de la Loi;
  • le gouverneur peut, en la désignant, assujettir une IMF admissible à la surveillance de la Banque lorsqu’il est d’avis que cette infrastructure peut, de par son fonctionnement, présenter un risque systémique ou un risque pour le système de paiement, et si le ministre des Finances estime que cette désignation est dans l’intérêt public;
  • la Banque peut conclure avec une IMF désignée un accord portant sur les mesures de surveillance ou sur d’autres questions relatives au contrôle du risque systémique ou du risque pour le système de paiement;
  • la Banque peut effectuer des vérifications auprès d’une IMF désignée;
  • bien que tous les renseignements obtenus par la Banque auprès d’une IMF en application de la Loi soient considérés comme confidentiels, la Banque est habilitée à les communiquer aux autres organes chargés de réglementer cette IMF du moment qu’ils concernent les activités de ces institutions relativement à la réglementation de l’IMF en cause;
  • le gouverneur peut adresser à une IMF désignée une directive écrite pour que celle-ci renonce à certaines actions susceptibles de compromettre le contrôle du risque systémique ou du risque pour le système de paiement, ou pour qu’elle prenne les mesures nécessaires en vue de corriger une situation susceptible de compromettre le contrôle du risque systémique ou du risque pour le système de paiement4;
  • le gouverneur peut demander à une cour supérieure d’enjoindre une IMF de se conformer aux dispositions de la Loi, à une directive ou à un accord juridique passé avec la Banque dans le cadre de la Loi;
  • la Banque peut obliger une IMF désignée à lui donner un préavis raisonnable concernant tout changement important que celle-ci compte mettre en œuvre, afin que la Banque puisse évaluer les répercussions de tels changements sur le plan du risque systémique ou du risque pour le système de paiement.

Au-delà du cadre qu’elle fournit pour la surveillance qu’exerce la Banque, la Loi contient aussi un certain nombre de dispositions qui ne portent pas directement sur la surveillance mais qui aident la Banque à veiller à ce que le risque systémique et le risque pour le système de paiement soient adéquatement contrôlés au Canada. Ces dispositions :

  • conjuguées aux lois fédérales sur l’insolvabilité, renforcent le caractère exécutoire de la compensation dans les IMF désignées;
  • prévoient que les règles des IMF désignées en matière de règlement ne peuvent être subordonnées à une disposition ou à une ordonnance ayant pour effet de les suspendre, même dans les cas où un participant ne peut faire face à ses obligations. La Loi permet ainsi d’accroître l’assurance que les dispositions juridiques régissant le fonctionnement d’un système de compensation et de règlement désigné produiront les résultats attendus en cas de tensions financières;
  • habilitent la Banque à fournir une garantie de règlement aux IMF désignées;
  • autorisent la Banque à accorder des prêts de liquidités aux IMF désignées;
  • donnent à la Banque le pouvoir d’accepter des dépôts de la part des IMF et de leurs participants et de rémunérer ces dépôts.

Tandis que la Loi décrit le fondement de la surveillance et du contrôle exercés à l’échelon fédéral à l’égard du risque systémique et du risque pour le système de paiement engendrés par les IMF, les présentes lignes directrices ont été rédigées par la Banque dans le souci d’expliciter la manière dont elle s’acquitte de ses deux principales responsabilités en matière de surveillance.

2. Le processus de désignation

2.1 Évaluation de l’admissibilité des IMF

Aux termes de la Loi, la Banque fait porter sa surveillance sur les systèmes de compensation et de règlement susceptibles de présenter un risque systémique pour le système financier canadien ou, en ce qui a trait à l’activité économique au Canada, un risque pour le système de paiement. La Banque peut désigner des systèmes de compensation et de règlement qui ne sont pas situés au Canada. Pour être admissible, une IMF doit répondre à la définition que la Loi donne des systèmes de compensation et de règlement, définition qui ne concerne que les systèmes ou mécanismes de compensation ou de règlement des obligations de paiement (ou ordres de paiement) et d’autres transactions financières comme les opérations sur titres et sur dérivés ou les opérations de change. Par conséquent, est admissible tout système de compensation et de règlement qui :

  • comporte au moins trois établissements participants, dont l’un est un participant canadien5 et l’un a son siège social sur un territoire différent du territoire de la province canadienne ou du pays où se trouve le siège social de l’IMF;
  • utilise le dollar canadien pour au moins une partie de ses opérations;
  • sauf lorsqu’il s’agit d’un système ou d’un mécanisme de compensation ou de règlement de contrats dérivés, donne lieu, une fois la compensation ou le règlement faits, à l’ajustement du compte que détiennent à la Banque du Canada l’un ou plusieurs des établissements participants.

Les IMF qui remplissent ces critères peuvent faire l’objet d’une désignation aux termes de la Loi; c’est pourquoi elles sont appelées dans les présentes lignes directrices « IMF admissibles ».

2.2 Désignation d’une IMF admissible susceptible de causer un risque systémique

La Loi prévoit que le gouverneur peut désigner une IMF admissible, c’est-à-dire l’assujettir à la surveillance de la Banque, lorsqu’il est d’avis que cette IMF peut, de par son fonctionnement, poser un risque systémique. Cette désignation ne prend effet que si le ministre des Finances la juge d’intérêt public.

La Banque procède périodiquement à un examen du secteur financier et à des analyses qui lui permettent d’identifier les IMF remplissant les critères d’admissibilité et pouvant poser un risque pour l’ensemble du système financier canadien. Pour évaluer le potentiel de risque systémique associé à une IMF, elle tient compte de trois facteurs clés, à savoir a) le montant des transactions compensées ou réglées par cette IMF, b) le rôle critique que celle-ci joue dans le fonctionnement des marchés financiers canadiens et dans l’économie canadienne, ainsi que c) le montant des obligations que les participants canadiens à l’IMF pourraient contracter du fait de leur participation.

a)      Montant des transactions compensées ou réglées par une IMF : Une IMF qui effectue la compensation ou le règlement de transactions de grande valeur sera vraisemblablement importante pour les participants et les marchés qu’elle dessert.

b)      Le rôle critique joué par une IMF dans le fonctionnement des marchés financiers canadiens et dans l’économie canadienne : On peut considérer qu’une IMF est essentielle pour l’économie ou les marchés financiers du Canada s’il n’existe qu’un nombre limité de solutions de rechange aux services qu’elle propose ou si ceux-ci sont irremplaçables, si cette IMF a des liens importants avec d’autres grandes IMF qui facilitent le fonctionnement de l’économie et des marchés financiers au Canada, ou si elle contribue au fonctionnement des marchés canadiens essentiels. Par exemple, un système de paiement qui assure le règlement des obligations de paiement engendrées par d’autres IMF ou un système qui contribue à la réalisation de fonctions essentielles telles que la conduite de la politique monétaire par la Banque, est indispensable au bon fonctionnement des marchés canadiens et de l’économie en général. La perturbation des services d’une IMF essentielle aurait des conséquences sur les participants et les marchés qui dépendent d’elle et pourrait avoir des retombées négatives susceptibles d’atteindre l’économie en général par l’intermédiaire de ces participants et marchés. De ce fait, l’importance que revêt une IMF pour le système financier canadien et l’économie canadienne dans son ensemble constitue un indicateur clé du risque systémique qu’elle peut présenter si des risques se propagent au-delà de l’IMF et de ses participants.

c)       Montant des obligations que les participants canadiens à une IMF pourraient contracter du fait de leur participation : Lorsque des obligations de montant élevé surviennent au sein d’une IMF relativement à des paiements ou à des livraisons de titres, elles peuvent causer aux participants ou à l’IMF elle-même des difficultés au cas où un ou des participants ne satisferaient pas à leurs propres obligations au moment où celles-ci deviennent exigibles. Par exemple, le défaut de paiement d’un participant A à l’égard des participants B et C pourrait rendre ces derniers incapables d’effectuer leurs propres paiements puisqu’ils peuvent dépendre des paiements provenant de A. Ces effets pourraient atteindre d’autres participants à l’IMF ou même d’autres IMF et d’autres marchés. Voilà pourquoi le montant des obligations que chaque participant à une IMF peut contracter au regard des capitaux dont il dispose fournit une indication importante pour établir si une IMF peut poser un risque systémique en raison de la transmission des risques entre ses participants.

La Banque a la possibilité de tenir compte d’autres facteurs pour évaluer le risque systémique. Comme les caractéristiques et la nature des risques que présentent les différents types d’IMF (et les marchés desservis) varient, il importe que la Banque prenne en compte les particularités de chaque IMF.

Si le gouverneur arrive à la conclusion qu’il est peu probable qu’une IMF admissible pose un risque systémique, le système ne sera pas désigné aux termes de la Loi. Toutefois, la Banque continuera à surveiller cette IMF afin de déterminer si l’évolution de la situation nécessite qu’elle revienne sur sa décision.

Si le gouverneur conclut qu’une IMF admissible peut, de par son fonctionnement, poser un risque systémique et si le ministre croit que la désignation de cette IMF est dans l’intérêt public, le gouverneur la soumettra à la surveillance prévue par la Loi. Le gouverneur avise alors par écrit l’IMF de cette décision. L’entrée en vigueur de la désignation place l’IMF sous la surveillance réglementaire que la Banque exerce aux termes de la Loi et oblige cette IMF à se conformer au contenu de la section 3 des présentes lignes directrices, laquelle analyse la surveillance par la Banque des IMF désignées. Le gouverneur fait aussi publier dans la Gazette du Canada une copie de l’avis de désignation adressé à l’IMF, en vue d’en informer le public.

2.3 Désignation des systèmes de paiement admissibles susceptibles de causer un risque pour le système canadien de paiement

La Loi prévoit que le gouverneur peut désigner une IMF admissible, c’est-à-dire l’assujettir à la surveillance de la Banque, lorsqu’il est d’avis que cette IMF peut, de par son fonctionnement, présenter un risque pour le système de paiement. Cette désignation ne prend effet que si le ministre des Finances la juge d’intérêt public.

La Banque du Canada a défini cinq critères généraux permettant d’identifier les systèmes de paiement importants :

a) Valeur et volume des transactions : La valeur et le volume des transactions donnent une approximation du risque de crédit, du risque de liquidité et du risque opérationnel dont le système est porteur. Ils donnent une idée de l’ampleur des conséquences qui pourraient résulter de la matérialisation de ces risques. Plus la valeur et le volume des transactions traitées sont élevés, plus les incidences sur l’économie et le système financier canadiens risquent d’être importantes en cas de perturbation.

b) Existence de solutions de rechange : S’il n’existe qu’un nombre limité de solutions de rechange aux services offerts par un système, ou si les solutions de rechange sont d’imparfaits substituts, il est plus probable que des conséquences économiques négatives ou une perte générale de confiance résultent d’une perturbation de ce système. Moins il existe de solutions de rechange pour l’exécution des paiements, plus les répercussions d’une perturbation risquent d’être importantes puisque les participants directs et les utilisateurs finaux disposent alors d’un choix limité de solutions pour effectuer des paiements.

c) Urgence des paiements : Les éventuelles répercussions d’une perturbation d’un système seront d’autant plus fortes que les délais de règlement des paiements sont critiques. Plus le nombre de paiements urgents compensés et réglés par le biais d’un système donné est élevé, plus il est probable que la perturbation de ce système entraînera des conséquences économiques négatives. En outre, des retards dans la compensation et le règlement des paiements urgents des utilisateurs finaux peuvent rendre ces derniers plus susceptibles de perdre confiance dans le système canadien de paiement en général.

d) Centralité : Il s’agit de l’importance du rôle joué par le système à la fois dans le système national de paiement et auprès du marché auquel s’adressent ses services. À cet égard, le rôle joué acquiert une importance accrue lorsque de multiples parties prenantes et instruments de paiement dépendent d’une seule plate-forme et qu’il n’existe pas d’autres fournisseurs. La possibilité qu’un système occupant une position centrale puisse nuire à l’activité économique est accrue en raison du nombre d’instruments de paiement et d’utilisateurs finaux qui pourraient être touchés. De même, l’ampleur des effets défavorables sur la confiance est élargie.

e) Interdépendances : Un système de paiement qui dépend d’autres systèmes est plus susceptible, en cas de perturbation, de nuire au fonctionnement de ces systèmes ou de subir les répercussions négatives de leur dysfonctionnement. Cette interdépendance peut aggraver les conséquences économiques d’une perturbation et les effets que celle-ci aurait sur la confiance qu’inspirent les systèmes de paiement.

Si le gouverneur conclut qu’une IMF est admissible à la désignation, il l’avisera alors de cette décision par écrit. L’entrée en vigueur de la désignation place l’IMF sous la surveillance réglementaire que la Banque exerce aux termes de la Loi et oblige cette IMF à se conformer au contenu de la section 3 des présentes lignes directrices, laquelle présente la surveillance qu’accomplit la Banque des IMF désignées. Le gouverneur fait aussi publier dans la Gazette du Canada une copie de l’avis de désignation adressé à l’IMF, en vue d’en informer le public.

3. Surveillance des IMF désignées

3.1 Objectifs de la surveillance exercée par la Banque

Un système financier efficient et stable est essentiel à la stabilité et à la croissance à long terme de l’économie canadienne. En exerçant sa surveillance, la Banque cherche en premier lieu à vérifier que le risque systémique et le risque pour le système de paiement sont contrôlés adéquatement au sein des IMF désignées. Ce contrôle est important pour faire en sorte que les risques soient circonscrits et ne se propagent pas à l’échelle du système financier. En second lieu, la Banque fait porter sa surveillance sur l’efficience. Cet aspect a de l’importance; en effet, si les services d’une IMF étaient peu pratiques ou offraient un mauvais rapport coût-efficacité, les utilisateurs auraient tendance à avoir recours à des arrangements moins coûteux qui pourraient entraîner une augmentation des risques. Dans son rôle de surveillant, la Banque est attentive à l’équilibre entre le contrôle des risques et l’efficience. Cependant, les considérations liées à l’efficience ne sont pas plus importantes que la gestion prudente des risques.

Sous la direction et la surveillance de la Banque, les IMF et les participants doivent faire fonctionner leurs systèmes de manière à en préserver la sûreté, la solidité et l’efficience et choisir les moyens par lesquels ils respecteront les normes applicables établies par la Banque. Même si les IMF sont responsables en dernier ressort de la gestion des risques auxquels elles sont exposées, la Banque, en tant qu’autorité de surveillance, est tenue à cet égard de faire preuve de cohérence et d’efficacité et de valider l’adéquation des pratiques suivies pour la gestion des risques.

La Banque accomplit sa surveillance de manière conforme aux responsabilités énoncées à l’intention des autorités dans les Principes relatifs aux IMF, principes qui exigent des autorités qu’elles disposent des pouvoirs et des ressources appropriés pour l’exercice de leur surveillance, qu’elles fassent connaître clairement leurs orientations en la matière, qu’elles appliquent aux IMF concernées les principes relatifs aux infrastructures de marché et qu’elles coopèrent entre elles pour renforcer la sûreté et l’efficience des IMF6. La Banque s’emploie à exercer ses responsabilités de surveillant dans un esprit de concertation et tient, à cette fin, des réunions régulières avec les IMF et avec d’autres organes de réglementation. Conformément aux responsabilités attendues des autorités, la Banque coopère avec d’autres autorités nationales et internationales qui ont également la charge de la surveillance et de la réglementation des IMF surveillées par la Banque.

Il est important que les orientations de la Banque en matière de surveillance soient claires et précises. Dans un souci de transparence à l’égard des IMF, des participants et du public, la Banque publie sur son site Web des renseignements et des travaux de recherche se rapportant aux infrastructures de marchés financiers. Elle publie également sur son site un rapport annuel qui a pour objet d’assurer la transparence et la reddition de comptes en ce qui touche ses points de vue et ses activités dans le domaine de la surveillance. Ce rapport fait la synthèse des principaux points de vue de la Banque sur la surveillance et les IMF désignées. Il renferme également de l’information sur les activités menées par la Banque et sur les grands changements intervenus au cours de l’année écoulée en ce qui a trait à chacune des IMF désignées et aux autres infrastructures de marché, et il décrit les initiatives qui, au Canada ou à l’étranger, sont pertinentes pour la surveillance qu’exerce la Banque.

3.2 Responsabilités des IMF désignées

Il incombe à chaque IMF et à ses participants de comprendre et de gérer les risques auxquels ils sont exposés. Les IMF doivent avoir la capacité d’anticiper et de discerner les risques découlant de leurs systèmes, et de déterminer comment les gérer au mieux. La Banque s’attend à ce que les IMF désignées aient une culture et des pratiques institutionnelles à la hauteur du rôle qu’elles jouent en tant que système de paiement important ou de système d’importance systémique. C’est pourquoi les IMF désignées doivent connaître leur rôle dans le système financier et l’économie canadienne et les implications de ce rôle sur la gestion des risques. Elles doivent accorder une place prépondérante à cette gestion à tous les niveaux organisationnels.

Il incombe aux IMF désignées de maîtriser adéquatement le risque systémique ou le risque pour le système de paiement à l’intérieur de leurs systèmes et de prendre les dispositions requises afin de parer à toute faille révélée dans le cadre de leurs activités de gestion des risques. Une IMF désignée doit assumer un certain nombre de responsabilités pour donner à la Banque l’assurance qu’elle contrôle adéquatement le risque systémique dans le cas des IMF d’importance systémique et le risque pour le système de paiement quant aux systèmes de paiement importants. Elle est en particulier tenue de mettre en œuvre des pratiques de gestion des risques appropriées et de fournir à la Banque tous les renseignements qui permettront à cette dernière de déterminer si le fonctionnement de l’IMF est sûr et efficient. La Banque peut conclure un accord juridique avec une IMF désignée afin d’officialiser et de préciser leurs responsabilités respectives dans le cadre de ses activités de surveillance.

a)  Observation des normes applicables en matière de gestion des risques

La Banque exige que toutes les IMF désignées comme étant d’importance systémique observent les normes de la Banque du Canada en matière de gestion des risques et les indications qui s’y rapportent. Sont entièrement intégrés à ces normes les principes et toutes les considérations essentielles exposés dans le texte des Principes pour les infrastructures de marchés financiers (PIMF), normes internationales s’appliquant aux IMF d’importance systémique en ce qui touche la gestion des risques, l’efficience et la transparence; ces normes ont été élaborées conjointement par le Comité sur les systèmes de paiement et de règlement (CSPR)7 et le Comité technique de l’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV). Ce texte renferme également des notes explicatives décrivant les modalités de mise en œuvre d’aspects particuliers des normes par les IMF. Pour consulter les normes en matière de gestion des risques établies pour les IMF d’importance systémique, cliquez ici. Les IMF désignées comme étant d’importance systémique étaient censées se conformer globalement à tous les principes au plus tard au 31 décembre 2016.

La Banque a par ailleurs élaboré des normes applicables aux systèmes de paiement importants. Ces normes sont également fondées sur les PIMF; elles sont toutefois adaptées et proportionnées à la nature et à l’ampleur du risque pour le système de paiement. Par conséquent, les normes à l’intention des systèmes de paiement importants sont moins contraignantes que les PIMF sous certains aspects. Pour consulter les normes en matière de gestion des risques établies pour les systèmes de paiement importants, cliquez ici.

b) Fourniture des renseignements demandés par la Banque

Les IMF doivent fournir à la Banque tous les renseignements que celle-ci peut légitimement demander par écrit. La Banque peut s’attendre à obtenir à intervalles réguliers certains renseignements, mais peut également en demander d’autres au besoin.

Les informations fournies périodiquement englobent notamment les rapports relatifs aux résultats des mécanismes de contrôle des risques dans les IMF (p. ex., résultats des simulations de crise et rapports sur la gestion des incidents opérationnels). Elles peuvent aussi comprendre les données de système qui servent aux travaux d’analyse et de recherche réalisés par la Banque.

c)   Préavis en cas de modification importante

Les IMF désignées sont tenues de donner un préavis raisonnable à la Banque lorsqu’elles comptent apporter une modification importante à leurs opérations ainsi qu’aux arrangements, règles, procédures ou autres aspects concernant leur fonctionnement. Quand elles soumettent un changement, les IMF désignées doivent au moins apporter une justification, ainsi qu’une description du changement et une évaluation des retombées que ce changement aurait sur les risques.

d) Perception de frais

La Banque du Canada peut imposer aux IMF désignées des frais annuels pour compenser les coûts administratifs des services qu’elle assure en application de la Loi. Dans les cas où la Banque exige des frais, elle doit fournir à l’IMF visée une explication sur la méthode de calcul adoptée.

3.3 Principales activités de surveillance de la Banque

Les activités de surveillance de la Banque sont principalement tournées vers le suivi et l’évaluation des risques au sein des IMF désignées. Ces activités visent à apporter à la Banque l’assurance que le risque systémique et le risque pour le système de paiement sont contrôlés de manière adéquate et efficiente. À cette fin, la Banque évalue les IMF désignées en fonction de la série de normes de gestion des risques correspondante de la Banque du Canada, et elle oblige les IMF à se soumettre périodiquement à des audits et inspections. De plus, la Banque fait un suivi régulier auprès des IMF et entretient des contacts avec leurs dirigeants. La Banque applique habituellement ces formalités dans le cadre de la surveillance des IMF canadiennes qu’elle a désignées. Elle n’assujettit pas les IMF domiciliées à l’étranger à l’ensemble de ces formalités : en l’occurrence, sa surveillance s’exerce essentiellement au moyen d’accords de coopération passés avec les autres organes de réglementation concernés.

a)   Application des normes internationales et nationales de contrôle des risques

La Banque exige que toutes les IMF désignées observent ses normes de contrôle des risques. Ces normes sont les principes formulés à l’intention des IMF par le CSPR et l’OICV dans le cas des IMF d’importance systémique et les normes de la Banque du Canada en matière de gestion des risques dans le cas des systèmes de paiement importants. La Banque évalue régulièrement le niveau de conformité des IMF à ces normes. Une évaluation complète s’effectue : a) quand une IMF est désignée pour la première fois, b) lorsque de nouvelles normes sont mises en œuvre et c) lorsque la Banque cherche à s’assurer périodiquement que les IMF continuent à observer les normes. De plus, en examinant tout changement important apporté aux règles, procédures ou fonctionnement des IMF, la Banque détermine si la modification proposée cadre avec les principes et normes applicables. Les IMF sont pour leur part tenues de procéder à des autoévaluations au regard des PIMF et des normes de la Banque du Canada en matière de gestion des risques.

b)  Vérifications et inspections périodiques

La Banque (ou un tiers agissant au nom de la Banque) peut, dans l’exercice des responsabilités qui lui sont conférées en vertu de la Loi, effectuer des vérifications et des inspections auprès d’une IMF désignée.

La Banque exige que les mécanismes de contrôle mis en place par les IMF désignées soient, au minimum, soumis à une vérification externe indépendante tous les ans. Dans le cadre de cette vérification, les dirigeants de l’IMF fournissent au vérificateur une description écrite de l’IMF désignée, des objectifs associés aux mécanismes de contrôle des risques et des mécanismes de contrôle mis en œuvre. Un examen indépendant permet à la Banque d’obtenir des assurances au sujet de l’existence des mécanismes décrits, de leur adéquation et de leur efficacité opérationnelle pendant une période donnée. La Banque approuve la portée ainsi que les objectifs de la vérification.

Cette vérification annuelle des mécanismes de contrôle internes est un outil important en vue de vérifier l’efficacité des dispositifs de contrôle mis en place pour chacun des systèmes désignés.

c)   Établissement des priorités

La Banque fixe des objectifs prioritaires à chacune des IMF désignées, en consultant l’IMF même et les autres autorités de réglementation compétentes, et elle établit sa propre liste d’activités de surveillance prioritaires. Certaines de ces priorités prendront la forme de mesures concrètes destinées à améliorer la gestion des risques au sein de l’IMF, tandis que d’autres consisteront plutôt à approfondir l’analyse afin que la Banque puisse mieux évaluer un risque en particulier. Les activités de surveillance de la Banque porteront sur les secteurs où celle-ci juge qu’il existe un risque important (c.-à-d. dans lesquels la gravité ou la vraisemblance sont élevées) et où une meilleure compréhension de certaines facettes du processus de gestion des risques s’impose.

d) Suivi et communication périodiques

La Banque entretient des contacts réguliers avec les IMF désignées et examine périodiquement les renseignements que celles-ci lui fournissent; cet examen lui permet de vérifier si les IMF continuent à observer les normes appropriées en matière de contrôle de risques et de déterminer si des mesures correctives s’imposent. Par exemple, la Banque peut exiger d’une IMF désignée un rapport détaillé sur l’efficacité de ses mécanismes de contrôle des risques en comparaison avec certains indicateurs, ainsi qu’une description de la nature de certains incidents opérationnels et de leur résolution. La Banque passe en revue le rapport et en discute avec l’IMF concernée. De plus, la Banque établit avec les IMF un dialogue par les voies suivantes :

  • Le sous-gouverneur responsable de la surveillance rencontre périodiquement le conseil d’administration de chacune des IMF désignées pour s’assurer qu’il comprend bien les attentes et les priorités de la Banque, de même que les préoccupations que cette dernière pourrait avoir à l’égard des opérations ou pratiques de l’IMF.
  • La Banque tient des réunions formelles avec les dirigeants des IMF désignées : les discussions portent sur les opérations des IMF, les grands changements passés et à venir ainsi que les points pour lesquels la Banque exige des IMF certaines actions.
  • La Banque discute régulièrement avec les IMF des faits nouveaux et des problèmes actuels, et elle présente ses perspectives à l’égard de la surveillance.

Si la Banque estime cela nécessaire, elle peut demander d’autres rencontres avec une IMF (auxquelles participeront des employés de la Banque, des cadres ou le sous-gouverneur), afin d’examiner toute préoccupation relative au risque systémique ou au risque pour le système de paiement.

Enfin, la Banque suit de près les changements que proposent les IMF, dont la mise au point de nouveaux produits et services ou la modification de règles, procédures et opérations existantes. La Banque procède à un examen et décide si le changement proposé est acceptable pour le contrôle du risque systémique ou du risque pour le système de paiement.

3.4 Surveillance des IMF domiciliées à l’étranger

Dans le cas des IMF domiciliées à l’étranger qui font l’objet d’une désignation de la part du gouverneur, la surveillance exercée par la Banque du Canada portera sur le segment canadien des opérations (en particulier les arrangements concernant la compensation et le règlement des obligations de paiement en dollars canadiens). La Banque prévoit de travailler en étroite coopération avec la banque centrale (et les autres autorités de réglementation) des pays où sont établies ces IMF, en s’appuyant sur des accords officiels de surveillance concertée, plutôt que d’exercer une surveillance séparée.

Pour faciliter le contrôle du risque systémique que pourraient poser pour le Canada les activités d’une IMF domiciliée à l’étranger, la Loi stipule que les participants canadiens à cette IMF ont les mêmes obligations et les mêmes droits que celle-ci en vertu de la Loi. Ainsi, les participants obtiennent les mêmes droits au regard du caractère exécutoire de la compensation, mais ils ont aussi l’obligation de fournir à la Banque les renseignements exigés au sujet de leur participation à l’IMF, afin de faciliter le déroulement des activités de surveillance de la Banque axées sur le contrôle du risque systémique.

3.5  Examen des risques liés aux établissements étrangers participant aux IMF désignées

Les banques étrangères autorisées (c.-à-d. les banques exerçant leurs activités au Canada par l’intermédiaire d’une succursale) et d’autres établissements financiers non canadiens peuvent souhaiter devenir des participants directs à une IMF canadienne. Or, dans la mesure où ces entités relèvent d’un droit étranger qui peut être différent des lois canadiennes, leur participation pourrait exposer cette IMF et ses autres participants, ainsi que d’autres entités apparentées, à des risques supplémentaires.

En vertu de la Loi, la Banque évalue si la participation d’un établissement étranger est susceptible de causer un risque systémique au sein du système financier canadien, un risque pour le système de paiement en ce qui a trait à l’économie canadienne ou un risque inacceptable pour la Banque aux fins de la garantie de règlement des obligations dans l’IMF concernée, le cas échéant. Si le gouverneur est d’avis que cette participation peut créer un risque inacceptable, il peut interdire à cet établissement de participer à l’IMF ou imposer des conditions à sa participation. Dans le cadre de cette évaluation et aux termes de la Loi, toute entité étrangère qui désire devenir participante à une IMF désignée située au Canada est tenue de fournir à la Banque un avis juridique satisfaisant, produit dans le pays où elle a son siège social, relativement à l’applicabilité du droit étranger à sa participation à l’IMF. Cet avis doit traiter, entre autres choses, du caractère exécutoire des garanties et de la compensation (si l’IMF est un système de compensation) dans le droit national dont relève l’établissement étranger. L’avis doit être préparé en consultation avec la Banque et présenté à cette dernière bien avant la date à laquelle l’établissement étranger autorisé désire commencer à participer à l’IMF. Les banques étrangères autorisées et les autres institutions financières désireuses de participer à une IMF désignée peuvent se procurer auprès de la Banque, sur simple demande, les formulaires obligatoires de production d’avis juridiques relatifs à la participation à une IMF désignée.

3.6 Conformité et directives

La Banque coopère avec les IMF désignées dans le but de bien faire comprendre ses préoccupations à l’égard du risque systémique ou du risque pour le système de paiement et afin d’amener les IMF à prendre les mesures voulues. Si la Banque s’estime insatisfaite des mesures prises par une IMF pour contrôler le risque systémique ou le risque pour le système de paiement, le gouverneur peut, en vertu des pouvoirs que lui confère la Loi, enjoindre cette IMF de prendre les dispositions appropriées. S’il juge qu’une IMF désignée ne contrôle pas adéquatement le risque systémique ou le risque pour le système de paiement ou qu’elle ne le contrôlera vraisemblablement pas, il est habilité à lui adresser une directive écrite pour que celle-ci mette fin aux actions qui compromettent le contrôle du risque systémique ou évite de telles actions, ou encore pour qu’elle adopte certaines mesures selon les délais fixés par le gouverneur . Le gouverneur peut également adresser une directive aux participants à une IMF quant à leur participation à cette infrastructure de marché a) si cette dernière ne se conforme pas à une directive émise, b) si elle possède une chambre de compensation située à l’étranger, ou c) si les actions des participants font que l’IMF ne contrôle pas adéquatement le risque systémique ou le risque pour le système de paiement et que ces actions ne sont pas régies par les règles qui gouvernent l’IMF.

Dans l’éventualité où une IMF ou un participant ne se conforme pas a) à la Loi, b) à une directive du gouverneur ou c) à un accord contraignant passé avec la Banque en application de la Loi, le gouverneur peut demander à une cour supérieure d’enjoindre l’IMF ou le participant de se mettre en conformité.

  1. 1. La Loi autorise la Banque à établir des lignes directrices se rapportant à la façon dont elle administre ou applique les dispositions de la Loi.[]
  2. 2. Une IMF est définie comme un système multilatéral, auquel sont aussi assimilés les participants, et non pas simplement comme une entité juridique ou fonctionnelle qui remplit un rôle de compensation, de règlement ou d’enregistrement.[]
  3. 3. Plus généralement, on peut aussi définir le risque systémique comme la probabilité de voir le système financier cesser de fonctionner comme il le faudrait pour soutenir l’activité économique.[]
  4. 4. Pour adresser une directive à une IMF constituée dans le cadre d’une loi, le gouverneur doit recevoir l’aval du ministre des Finances.[]
  5. 5. On appelle « participant canadien » un établissement constitué ou créé sous le régime d’une loi canadienne, fédérale ou provinciale.[]
  6. 6. Les principes relatifs aux IMF sont exposés plus en détail dans la section qui suit, « Responsabilités des IMF désignées ».[]
  7. 7. En 2014, le CSPR a pris le nom de « Comité sur les paiements et les infrastructures de marché ».[]