Le fonctionnement des institutions économiques internationales et les besoins actuels du monde
C'est assurément un honneur et un privilège pour moi de m'adresser aux membres du Chicago Council on Global Affairs. Depuis 85 ans, votre organisme soutient que les États-Unis devraient exercer un rôle de premier plan face aux défis d'envergure mondiale. Sa ligne de pensée est demeurée constante au fil des ans, même lorsqu'il était de bon ton de prôner l'isolationnisme.
Il y a 60 ans, quelques mois à peine après le 25e anniversaire de votre organisme, le secrétaire d'État George Marshall livrait son célèbre discours de remise des diplômes à l'Université Harvard, dans lequel il traçait les grandes lignes de ce qui allait devenir le plan Marshall. À ceux qui demandaient pourquoi les États-Unis devraient prendre la tête des efforts de reconstruction de l'Europe d'après-guerre, Marshall répliquait : « Il est logique que les États-Unis doivent faire tout ce qu'ils peuvent pour aider à rétablir la santé économique du monde, sans laquelle la stabilité politique et la paix assurée sont impossibles 1. » Ce point de vue n'a absolument rien perdu de sa justesse aujourd'hui.
L'annonce du plan Marshall n'a pas été le seul fait marquant de l'année 1947. C'est également cette année-là que s'est ouverte la Conférence des Nations Unies sur le commerce et l'emploi à La Havane; cette conférence allait poser le premier jalon du multilatéralisme commercial réglementé. Il est opportun de souligner le soixantième anniversaire de ces événements, non seulement pour en perpétuer le souvenir, mais aussi pour nous féliciter du progrès économique qu'ils ont rendu possible – progrès grâce auquel des millions de personnes ont pu échapper à la pauvreté et, pour reprendre les mots de Marshall, « sans lequel la stabilité politique et la paix assurée sont impossibles ».
Le relèvement économique de l'Europe d'après-guerre et l'instauration du nouvel ordre commercial ont suivi de quelques années la conférence des Nations Unies à Bretton Woods, au New Hampshire, de laquelle sont issus le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. À ces deux institutions s'est ajoutée, en 1948, l'Organisation européenne de coopération économique (OECE), dont la mission était d'administrer l'aide Marshall. L'OECE a par la suite été remplacée par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), un lieu de rencontre extrêmement utile où les décideurs économiques et financiers peuvent discuter des meilleurs moyens de favoriser la bonne tenue des économies par la libéralisation des marchés et des échanges et la mise en oeuvre de politiques macroéconomiques saines.
Ces institutions ont fourni un cadre qui a aidé les pays dits du « premier monde » à établir un ordre financier et commercial axé sur le marché. Le nouvel ordre a permis aux économies du premier monde – dont les États-Unis – de connaître un essor si remarquable qu'un nombre grandissant de pays ont voulu en faire partie avec les années. La mondialisation de cet ordre, qui se poursuit encore aujourd'hui, est incontestablement une évolution positive. Elle ouvre des perspectives de croissance et de prospérité à des millions de personnes. Elle sert également au mieux les intérêts des États-Unis et du Canada car, grâce à elle, nos deux pays pourront élargir leurs marchés et, par conséquent, accroître l'innovation et l'efficience de même que la productivité et les revenus. Certes, il est important de reconnaître que cela implique des ajustements, souvent difficiles et douloureux, pour nos économies et nos citoyens. Mais, au bout du compte, l'expansion des échanges commerciaux produit toujours des gains nets évidents.
Néanmoins, à l'heure actuelle, l'ordre commercial et financier international fondé sur le marché est confronté à deux grands défis qui, à mon avis, doivent être relevés avec un certain degré d'urgence. En premier lieu, il subsiste de grands déséquilibres de l'épargne et de l'investissement dans le monde, et nous devons tous nous efforcer de maximiser les chances qu'ils se résorbent de manière progressive et ordonnée. Il s'agit, essentiellement, de promouvoir l'adoption de politiques propices aux ajustements de marché. En second lieu, pour faciliter de tels ajustements, il nous faut renforcer les institutions qui soutiennent l'ordre commercial et financier international. Aujourd'hui, j'aimerais donc vous entretenir des mesures à prendre pour favoriser la correction ordonnée des déséquilibres mondiaux et, plus particulièrement, des changements à apporter aux institutions économiques internationales pour appuyer cet effort.
Les risques entraînés par les déséquilibres mondiaux
Parlons tout d'abord des déséquilibres mondiaux. Il est essentiel d'être conscient que ce problème est, justement, mondial si l'on veut bien en cerner la nature et trouver des solutions. Ces déséquilibres ne tiennent pas à un facteur unique. La Chine et de nombreux autres pays asiatiques enregistrent des niveaux très élevés d'épargne nette. La situation est partiellement attribuable à l'absence de filet de sécurité sociale, qui porte les ménages à accumuler une épargne de précaution considérable; or, cette épargne n'est pas répartie avec efficience, faute notamment d'un système financier bien développé. De plus, le fait que ces pays ne disposent pas de mécanismes de marché – et entre autres de régimes de changes flexibles – entrave l'ajustement de leur économie nationale. Par ailleurs, un grand nombre de pays exportateurs de pétrole ont accumulé d'importants excédents commerciaux, à la faveur du renchérissement du pétrole brut. Beaucoup de ces pays asiatiques ou pétroliers affichent donc de hauts niveaux d'épargne souhaitée comparativement à l'investissement souhaité.
Il en va tout autrement pour l'économie américaine. Ces dernières années, les États-Unis sont devenus un gros emprunteur net, à mesure que les déficits de l'administration publique se gonflaient et que l'épargne des ménages chutait. Résultat, le niveau de l'épargne souhaitée par rapport à l'investissement souhaité y est plus faible. Pour rétablir l'équilibre, il faudra que l'épargne nette augmente aux États-Unis et qu'elle diminue en Asie et dans les pays exportateurs de pétrole.
D'aucuns se demanderont peut-être s'il est encore justifié de se préoccuper des déséquilibres mondiaux, vu le comportement récent des marchés financiers internationaux et certains commentaires émis dernièrement. Il est vrai que l'on observe actuellement des indicateurs positifs. La demande intérieure s'est raffermie en Europe et en Asie, tandis qu'elle a légèrement ralenti aux États-Unis. Les prix du pétrole semblent s'être stabilisés, et le dollar américain s'est déprécié selon une moyenne pondérée en fonction des échanges commerciaux, contribuant ainsi à encourager les exportations américaines et à décourager les importations. En outre, le déficit courant des États-Unis donne des signes de stabilisation, et la Chine a pris des mesures concrètes en vue de stimuler la demande des ménages et de mettre en place davantage de mécanismes d'ajustement du marché. Au nombre de ces mesures, l'assouplissement du régime de change peut concourir à hausser les revenus réels et la demande intérieure en Chine. Voilà tous des pas en avant vers la résolution des déséquilibres.
Je crains cependant qu'il ne soit beaucoup trop tôt pour commencer à relâcher notre vigilance devant la menace posée par la persistance des déséquilibres mondiaux. Cette menace se cristallise en deux risques. Le premier a trait à la montée du protectionnisme, dont on voit déjà des signes troublants. De fait, des législateurs proposent d'imposer des tarifs douaniers ou des quotas aux importations en provenance de certains pays asiatiques en réaction à la perception que ces pays manipulent leurs taux de change. Le second risque est que les marchés financiers perdent confiance dans la volonté des décideurs publics à l'échelle internationale de continuer à adopter des mesures appropriées. Une telle perte de confiance pourrait entraîner un brusque changement d'humeur des marchés et une résorption brutale, et coûteuse, des déséquilibres.
Quel est donc le meilleur moyen de favoriser la correction ordonnée des déséquilibres? Il importe d'abord de préciser qu'il s'agit là d'un problème mondial qui appelle une solution mondiale. Ceux qui montrent du doigt les seuls États-Unis, réclamant le renversement des déficits budgétaire et courant de ce pays, font fausse route, tout comme ceux qui prétendent que le problème disparaîtrait si seulement la Chine laissait sa monnaie s'apprécier plus rapidement.
Le monde dans son ensemble constitue une économie fermée, ce qui signifie que les fluctuations marquées de la demande qui surviennent dans un coin du globe doivent être contrebalancées ailleurs. Par conséquent, si les États-Unis décidaient d'accroître massivement leur épargne nette pour effacer d'un coup leurs déficits budgétaire et courant, l'économie mondiale risquerait de plonger rapidement dans une récession, à moins que d'autres pays n'entreprennent sur-le-champ de réduire leur épargne nette en stimulant leur demande intérieure.
L'autre point à souligner, c'est que la résorption progressive et ordonnée des déséquilibres passe par le libre fonctionnement des mécanismes d'ajustement du marché. Après tout, il se produit constamment des ruptures d'équilibre entre l'épargne et l'investissement d'une région à l'autre d'un même pays; c'est le cas, par exemple, au Canada ou aux États-Unis. Or, ces déséquilibres ne posent généralement pas de problèmes du fait que les forces du marché peuvent s'exercer librement. Les salaires et les prix relatifs varient, tout comme le rendement relatif du capital. La mobilité intra-nationale de la main-d'oeuvre facilite aussi un ajustement ordonné.
Au fil du temps, les autorités de nombreux pays ont compris qu'elles doivent favoriser le libre fonctionnement des mécanismes d'ajustement du marché. Leur rôle, à cet égard, consiste à mettre en oeuvre un cadre cohérent de politiques macroéconomiques, soutenu par un système financier fiable et solide. La meilleure contribution que les banques centrales puissent apporter à cet effort est de mener une politique monétaire axée sur le maintien d'une inflation basse et stable et appuyée par un régime de changes flottants. Étant donné le consensus qui se dégage à ce sujet en ce qui concerne les économies nationales, il m'apparaît évident que nous pouvons faciliter la correction ordonnée des déséquilibres en levant les obstacles aux ajustements de marché dans l'économie mondiale. Et c'est là que les institutions économiques internationales entrent en scène.
Assurer le bon fonctionnement des institutions internationales
J'ai parlé plus tôt de la création des institutions de Bretton Woods, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Le succès de la conférence de Bretton Woods est attribuable en grande partie à la détermination de la délégation américaine et de Harry Dexter White. De concert avec le chef de la délégation britannique, John Maynard Keynes, White a joué un rôle clé dans l'établissement des objectifs initiaux du Fonds monétaire international (FMI). Aux termes de ses statuts, le Fonds a pour mission de promouvoir la coopération monétaire internationale en fournissant un mécanisme de consultation et de collaboration en ce qui concerne les problèmes monétaires internationaux, et de faciliter l'expansion et l'accroissement harmonieux du commerce international. En somme, le FMI a été conçu comme une institution internationale devant permettre aux autorités nationales de fixer ensemble les « règles du jeu » applicables à l'économie mondiale.
Grâce notamment au leadership des États-Unis, le monde se dotait ainsi d'une institution vouée à promouvoir un ordre financier international fondé sur le marché et à empêcher l'adoption de mesures protectionnistes et de « politiques du chacun pour soi » qui avaient causé un tort considérable à l'économie du globe dans les années 1930. Comme les délégués à la conférence de Bretton Woods en sont venus à le constater, l'intérêt collectif embrassait largement les intérêts de leurs pays respectifs. Le secrétaire au Trésor américain, Henry Morgenthau, a dit de cette conférence qu'elle marquait la fin du nationalisme économique.
Bien que le monde et son économie aient connu des changements révolutionnaires ces 60 dernières années, nous avons toujours besoin d'institutions où les représentants des principales économies du globe peuvent définir ensemble les règles du jeu en matière de politiques économiques. À la conférence de Bretton Woods, il a suffi de réunir les Alliés autour d'une table. Mais aujourd'hui, la présence d'autres acteurs est nécessaire pour que soient éliminés les obstacles aux ajustements de marché à l'échelle mondiale. Nous devons veiller à ce que ces nouveaux acteurs aient voix au chapitre. En même temps, il est essentiel que les États-Unis fassent preuve du même leadership aujourd'hui qu'il y a 60 ans, à Bretton Woods.
Sur quels aspects devraient porter nos efforts? J'ai parlé de l'OCDE au début de mon discours. Cette institution s'est avérée extrêmement utile au fil des ans. Je me souviens d'avoir participé à des réunions de cet organisme dans les années 1970 et 1980, à une époque où se dégageait un consensus au sujet des politiques les plus susceptibles d'assurer une croissance économique durable. Au nombre de celles-ci, on retrouvait une politique monétaire axée sur le maintien de l'inflation à un niveau bas et stable, une politique de discipline budgétaire, des mesures propres à encourager la flexibilité économique, et un cadre de libéralisation des échanges commerciaux.
L'OCDE continue certes de fournir d'excellentes analyses, notamment en ce qui concerne les politiques structurelles, mais il n'est pas encore une tribune réellement internationale. En fait, seules deux institutions ont une représentation véritablement internationale. Ce sont l'Organisation mondiale du commerce (OMC), qui s'occupe des règles régissant le commerce, et le FMI, qui traite les questions macroéconomiques et celles liées à la stabilité financière.
Mes commentaires sur l'OMC seront très brefs. J'ai parlé un peu plus tôt de la persistance des déséquilibres mondiaux et du risque qu'elle ne provoque une montée du protectionnisme. Ce risque est d'autant plus présent que les négociations du cycle de Doha n'ont guère avancé. Il est essentiel que tous les pays soient conscients qu'une réduction des barrières commerciales est dans leur intérêt commun, et qu'ils travaillent solidairement à la poursuite de cet objectif au sein de l'OMC. Les grands pays à marché émergent doivent faire leur part, mais les États membres du G7 doivent aussi y mettre du leur. Cela implique que nous acceptions de discuter sérieusement des questions agricoles. Je sais que cette idée est politiquement difficile à faire accepter, ici même, au cœur des États-Unis, comme dans de nombreuses régions du Canada. Mais il est dans l'intérêt de l'économie mondiale qu'un leadership soit exercé à cet égard et que les pourparlers reprennent et connaissent un dénouement positif, afin que la menace du protectionnisme soit réduite.
Passons maintenant au FMI. La pertinence de cette institution est souvent remise en question de nos jours. Certains pensent qu'il faut l'abolir, puisque les pays ont désormais facilement accès à des capitaux privés sur les marchés internationaux et n'ont plus à solliciter de crédits auprès de cet organisme. D'ailleurs, les pays qui ont contracté des emprunts auprès du FMI s'empressent de les rembourser le plus rapidement possible.
Mais ce point de vue fait abstraction du mandat d'origine du FMI, qui consiste à promouvoir la coopération monétaire internationale en fournissant un mécanisme de consultation et de collaboration en ce qui concerne les problèmes monétaires internationaux. La question qui se pose plutôt est la suivante : comment le FMI peut-il le mieux remplir son rôle aujourd'hui? Compte tenu de la structure du Fonds, de sa dimension internationale et de sa vaste expertise, je suis d'avis que certaines grandes avenues sont à privilégier. L'institution peut améliorer sa fonction de surveillance et, ce faisant, mobiliser plus efficacement la participation des autorités de tous les pays.
Que faut-il entendre par « améliorer sa fonction de surveillance »? Pour répondre à cette question, il est utile de situer le contexte. Dans les décennies antérieures, le FMI entretenait un dialogue avec chacun de ses États membres. On se demandait si le pays appliquait des politiques compatibles avec un régime de changes fixes, et, dans certaines circonstances, on s'interrogeait sur la pertinence même de ce régime. Mais après l'effondrement du système de Bretton Woods, au début des années 1970, la surveillance a naturellement débordé le cadre restreint des taux de change. Dans le cas des pays qui étaient des emprunteurs – actuels ou potentiels – auprès du Fonds, les discussions se sont mises à porter principalement sur les conditions à remplir pour avoir accès aux crédits du FMI. On était alors très loin de parler des politiques requises pour augmenter la stabilité et faciliter l'ajustement des économies mondiale et nationales.
De toute évidence, il faut aujourd'hui recentrer la surveillance sur les politiques susceptibles d'accroître la stabilité des économies nationales, pour ainsi favoriser celle de l'économie mondiale. La surveillance doit porter sur les politiques monétaire, budgétaire et financière d'un pays et sur le régime de change qu'il a adopté, et chercher à déterminer si les décisions prises à ce chapitre sont cohérentes, et par le fait même compatibles avec le maintien de la stabilité externe. En effet, des politiques mal choisies ou incohérentes peuvent non seulement nuire à l'économie nationale, mais aussi avoir des répercussions négatives à l'étranger.
Quand il discutait du FMI, Keynes soulignait parfois l'obligation qu'avait l'institution de dire « l'âpre vérité » 2. De fait, les activités de surveillance du Fonds doivent être exercées avec impartialité et considérer de manière objective, fidèle et honnête les principales politiques macroéconomiques de tous les pays. Évidemment, il n'est pas toujours facile d'être soi-même l'objet de cette surveillance. Je parle en connaissance de cause, ayant fait partie des représentants nationaux qui, dans les années 1990, se sont attiré le blâme du FMI. À l'époque, le Canada n'aimait pas qu'on lui parle avec franchise de la détérioration de ses finances publiques, mais les critiques exprimées à son endroit sont parmi les raisons qui l'ont poussé à prendre des décisions difficiles. De telles vérités doivent être dites à tous les pays, et nous, du G7, devons faire preuve de leadership en montrant que nous acceptons d'entendre la vérité à notre sujet.
L'exercice de la surveillance comporte une difficulté particulière, qu'il importe de garder à l'esprit. L'objectif doit être de promouvoir les saines politiques que j'ai mentionnées précédemment, afin de ne pas entraver les ajustements de marché. Cependant, certains pays à marché émergent ayant une importance systémique ne disposent pas encore de systèmes financiers suffisamment solides pour mener certaines des politiques requises. Je pense ici, entre autres, à la libéralisation complète des mouvements de capitaux ou à des régimes de change entièrement flexibles. Que l'on me comprenne bien : il est crucial que ces pays se dotent le plus rapidement possible de systèmes financiers robustes, de façon à pouvoir adopter un cadre de politiques cohérent. Mais dans la mesure où ils enregistrent des progrès notables et s'engagent à en faire davantage dès qu'ils le pourront, nous qui possédons déjà des marchés financiers bien développés devrons faire preuve d'une certaine tolérance durant la période de transition.
Le dernier point que je soulignerai en ce qui a trait à la surveillance est peut-être le plus important. Le Fonds doit redoubler d'efforts pour étendre ses activités de surveillance au-delà des discussions bilatérales. En raison de son envergure internationale, le FMI est l'institution toute désignée pour exercer une surveillance multilatérale à l'égard des questions qui menacent la stabilité financière mondiale, et pour lesquelles de nombreux pays se partagent la responsabilité d'agir. C'est aussi le lieu privilégié où les décideurs des différents pays peuvent collaborer avec des experts pour évaluer les retombées de leurs politiques intérieures. Il serait dans le plus grand intérêt de l'économie mondiale que le Fonds revienne à son rôle initial, c'est-à-dire celui d'un pôle de concertation. Il est capital que les responsables de la mise en oeuvre des politiques macroéconomiques et financières puissent discuter autour d'une table où sont représentées toutes les économies ayant une importance systémique. Avec le renforcement de ses activités de surveillance, la mise en valeur du Fonds en tant que lieu de rencontre international est un autre moyen clé d'aider l'institution à remplir son mandat d'origine, qui consiste à soutenir l'économie et à promouvoir la stabilité financière à l'échelle du globe.
Bien sûr, la réforme du FMI ne se limite pas à améliorer la surveillance et à accroître la participation des autorités nationales. Il faut aussi que les pays à marché émergent ayant une importance systémique puissent mieux se faire entendre au fil du temps; il en va de la légitimité de l'institution. Par ailleurs, il est absolument essentiel que la structure de gouvernance du Fonds soit resserrée, que le rôle de son conseil d'administration soit revu, et que soit renforcée la reddition de comptes du directeur général et du personnel envers les gouverneurs. On pourrait consacrer un discours entier à ces questions.
Conclusion
À entendre mes propos, certains diront qu'il faut être démesurément optimiste pour croire que les négociations commerciales multilatérales ou une réforme en profondeur du FMI ont quelque chance de réussir. Mais y a-t-il meilleur endroit pour être optimiste que Chicago, où les partisans se massent au Wrigley Field année après année depuis presque un siècle, dans l'espoir de voir les Cubs remporter à nouveau la Série mondiale?
Les propriétaires de l'équipe ont investi beaucoup d'argent, l'hiver dernier, pour que ce rêve puisse devenir réalité. Mais la vision que je vous ai présentée aujourd'hui n'exige pas d'argent. Elle demande par contre du leadership, de la part de nous tous du G7 et en particulier du pays qui, il y a 60 ans, a contribué à façonner l'économie mondiale telle que nous la connaissons aujourd'hui. Il est impératif d'en arriver à un accord commercial multilatéral dans le cadre de l'OMC, pour contrer la menace du protectionnisme, et, d'autre part, de promouvoir une approche multipartite, au sein du FMI, pour corriger les déséquilibres mondiaux. Un FMI qui serait renforcé suivant les principes que j'ai exposés aujourd'hui jouerait un rôle extrêmement utile à cet égard.
Je vous suis reconnaissant de m'avoir donné l'occasion de vous présenter ces idées, qui cadrent sans doute avec la philosophie du Chicago Council on Global Affairs. En visant un objectif commun, nous pouvons éliminer les obstacles aux ajustements de marché et réussir à écarter le danger que représentent les déséquilibres mondiaux. Ce faisant, nous pouvons continuer à promouvoir l'ordre financier et commercial mondial fondé sur le marché dont dépendent la croissance économique et la prospérité continue de tous les pays, ainsi que la stabilité internationale dont parlait Marshall il y a 60 ans.