La réglementation des fonds propres bancaires peut-elle prévenir ou atténuer les turbulences financières?

Introduction

La crise financière mondiale de 2008-2009 a considérablement perturbé l’intermédiation financière et, en fin de compte, exposé les contribuables américains à des pertes résultant de faillites bancaires (Bernanke, 2018). Les autorités réglementaires mondiales ont réagi en se demandant si elles devraient imposer aux banques des exigences de fonds propres supplémentaires et, le cas échéant, sous quelle forme (Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, 2010a).

La décision d’imposer une telle réglementation est complexe à mettre en œuvre et implique d’effectuer d’importants arbitrages. Par exemple, si l’accroissement des exigences minimales de fonds propres pour les banques peut aider à réduire les pertes découlant de faillites bancaires, il pourrait aussi empêcher ces institutions d’octroyer du crédit quand celui-ci se fait rare. Pendant les crises financières, l’offre limitée de crédit pourrait accentuer le ralentissement économique et nuire à la reprise des activités.

La mise en place de volants contracycliques permettrait d’atténuer ces inconvénients (voir encadré 1). Ces volants correspondent à des exigences de fonds propres qu’on augmente en période de prospérité et qu’on diminue en période de ralentissement. En cas de tensions financières, les banques n’auraient pas besoin de réduire leurs activités de prêt pour se conformer aux exigences réglementaires, puisqu’elles auraient des fonds propres supplémentaires qu’elles pourraient utiliser.

Dans la présente note, nous analysons le rôle des volants contracycliques dans la régularisation de l’offre de crédit tout au long du cycle financier. Nous utilisons un cadre d’analyse dans lequel les banques adaptent leurs décisions d’octroyer des prêts en fonction de leur besoin de financement par actions et par emprunt durant le cycle financier (Schroth, 2021). En exploitant ce modèle avec des données canadiennes, nous mettons en contexte le volant contracyclique macroprudentiel du Canada – la réserve pour stabilité intérieure (RSI) –, qui est administré par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF).

La RSI du BSIF oblige les banques à maintenir des volants de fonds propres plus élevés en période faste. Selon notre analyse, elle peut s’avérer efficace pour atténuer les pertes de bien-être liées aux cycles financiers. Par exemple, notre modèle indique qu’une RSI correspondant à 2,5 % des actifs pondérés en fonction des risques (soit la limite supérieure de la fourchette établie par le BSIF pour la RSI) en période de prospérité entraîne une réduction d’environ 30 % des pertes de bien-être.

Encadré 1 : Fonds propres bancaires et exigences de fonds propres réglementaires

Les banques prêtent de l’argent aux ménages et aux entreprises. Elles financent ces activités de prêt en émettant des actions (c’est-à-dire en mobilisant des capitaux) et des titres d’emprunt, qui se classent du côté du passif de leur bilan.

  • Les actions correspondent aux fonds propres des banques : c’est la source de financement la plus stable.
  • Les titres d’emprunt constituent un financement externe dont l’échéance est souvent à court terme.

Rôle des fonds propres dans les activités bancaires

L’un des rôles clés des fonds propres est de réduire la probabilité de faillites bancaires. Les fonds propres servent de réserves quand des perturbations économiques et financières viennent diminuer la valeur des actifs inscrits au bilan des banques. Si la valeur des actifs d’une banque devient inférieure à celle de ses passifs, l’institution devient insolvable. C’est là que les fonds propres entrent en jeu.

La répartition des fonds propres et des titres d’emprunt des banques est importante pour un niveau d’actifs donné. Plus la proportion de fonds propres est grande, plus les banques sont à même d’absorber les pertes quand la valeur de leurs actifs diminue en temps de crise économique. En pratique, les organismes de réglementation tiennent aussi compte des risques associés aux actifs figurant au bilan des banques, lorsqu’ils fixent le niveau de fonds propres que celles-ci doivent détenir pour réduire la probabilité de faillites. Plus les risques sont élevés, plus les exigences de fonds propres sont strictes.

Les fonds propres jouent aussi un rôle important en incitant les dirigeants des banques à mieux gérer les risques. Par exemple, pour harmoniser leurs intérêts avec ceux des actionnaires, ils reçoivent souvent une partie de leur rémunération sous forme de parts de l’entreprise, c’est-à-dire des actions. Comme ils veulent préserver la valeur de leur patrimoine, ils surveillent de près les pratiques de gestion des risques dans les activités quotidiennes de la banque.

Rôle de la réglementation des fonds propres bancaires par les pouvoirs publics

En ce qui concerne l’économie en général, la réglementation des fonds propres bancaires aide à internaliser les externalités négatives associées aux faillites de grandes banques d’importance systémique. Entre autres, la faillite d’une banque peut faire couler d’autres institutions financières et compromettre la santé du système financier. Pour gérer cette externalité, les organismes de réglementation imposent habituellement des exigences de fonds propres plus strictes aux banques qui sont davantage susceptibles de mener d’autres banques à la faillite, toutes choses égales par ailleurs – autrement dit, les banques d’importance systémique1.

La mise en place d’exigences plus strictes quant aux fonds propres bancaires permet de réduire la gravité des ralentissements financiers. Plus les volants de fonds propres sont élevés, plus les banques ont des chances de survivre à une crise. Celles qui parviennent à s’en sortir sont ensuite en bonne position pour continuer d’offrir du crédit pendant la reprise économique.

Cependant, la décision des organismes de réglementation d’exiger un niveau de fonds propres plus élevé comporte un inconvénient important : elle peut entraîner une baisse de l’activité économique en situation normale. Les banques qui doivent se conformer à des exigences de fonds propres plus strictes pourraient choisir de réduire la taille de leurs actifs pour y répondre. Si la plupart des institutions financières agissent de la sorte, on pourrait observer une diminution globale de l’offre de crédit, ce qui aurait des répercussions néfastes sur l’activité économique. La présence d’exigences de fonds propres réglementaires permet donc de régulariser le cycle du crédit en limitant les activités de prêt en temps normal et en diminuant l’occurrence et la gravité des ralentissements financiers.

Pour atténuer l’inconvénient évoqué précédemment, les organismes de réglementation des banques imposent un volant contracyclique, c’est-à-dire une exigence supplémentaire de fonds propres établie en fonction de la conjoncture économique :

  • En période de prospérité, les autorités exigent un niveau de fonds propres plus élevé, car les banques sont plus aptes à générer ou à mobiliser des fonds propres.
  • En période de ralentissement, les autorités permettent aux banques de réduire leurs réserves de fonds propres sans risquer de faire l’objet de mesures de surveillance restrictives, ce qui assure la continuité de l’offre de crédit et facilite la reprise économique.

Ainsi, les volants contracycliques donnent de bonnes raisons aux banques qui surmontent un ralentissement financier de se conformer aux exigences en ne diminuant pas leurs actifs, et donc en évitant une aggravation éventuelle de la crise.

Quand les organismes de réglementation des banques modifient les volants contracycliques, ils prennent en considération les risques et les vulnérabilités auxquels font face l’économie et le système financier. Comme certains risques impliquent des répercussions néfastes considérables sur l’économie, les banques doivent accumuler des fonds propres avant que ces risques ne se matérialisent. Au Canada, le Bureau du superintendant des institutions financières administre la composante contracyclique des exigences de fonds propres, appelée « réserve pour stabilité intérieure »2.

Fonds propres bancaires et réglementation optimale

Il y a deux facteurs divergents qui influent sur les décisions des banques de financer leurs activités de prêt en émettant des actions ou des titres d’emprunt :

  1. Les actions sont plus coûteuses que les titres d’emprunt. Comme les actionnaires des banques courent un plus grand risque que les détenteurs de titres d’emprunt, ils exigent un rendement plus élevé. Par exemple, si la qualité du crédit d’une banque se détériore, les détenteurs de titres d’emprunt peuvent simplement réduire leur exposition au risque en refusant de refinancer sa dette. En revanche, les actionnaires de la banque pourraient subir une perte totale.
  2. Les détenteurs de titres d’emprunt exigent que les actionnaires des banques aient assez d’intérêts en jeu pour éviter les problèmes liés aux aléas moraux, comme un conflit entre les intérêts des actionnaires et les décisions des gestionnaires. Les capitaux propres doivent représenter une portion assez importante du bilan des banques pour que celles-ci puissent consentir des prêts de qualité suffisante. Un bon niveau de capitaux propres est également avantageux, car il réduit la probabilité qu’une banque devienne insolvable si ses actifs perdent de la valeur.

Ces deux facteurs divergents rendent la gestion des risques difficile pour les banques. Si leurs capitaux propres sont à un niveau trop bas, les préoccupations concernant les aléas moraux peuvent restreindre leur capacité de financement. Cependant, les banques ne voudront recourir aux actions (qui leur coûtent plus) que si elles risquent d’avoir des difficultés de financement.

Dans leurs activités de prêt, les banques cherchent à maximiser la valeur pour leurs actionnaires. Ainsi, elles ne se rendent pas toujours pleinement compte de l’incidence qu’a l’affectation de leurs ressources sur l’économie en général. Par exemple, elles peuvent tenter d’obtenir des rendements plus élevés sur les prêts, mais ignorer le coût des défauts de paiement potentiels pour l’ensemble du système bancaire et de l’économie. La stratégie optimale des différentes banques quant à la répartition de leurs actions et titres d’emprunt n’est donc pas nécessairement efficace du point de vue de la société. Il se peut que la part allouée aux capitaux propres ne soit idéale que pour garantir leur solvabilité.

Une solide réglementation bancaire permettrait de déterminer la combinaison d’actions et de titres d’emprunt émis par les banques qui soit optimale pour la société et de forcer les banques à tenir compte des effets néfastes qu’elles peuvent avoir sur le système financier. Elle serait de nature à :

  • améliorer les perspectives économiques (par exemple, une production plus élevée et moins volatile);
  • accroître la stabilité du système bancaire.

Schroth (2021) a élaboré un cadre d’analyse du secteur bancaire dans lequel il présente le comportement optimal pour les banques et leurs organismes de réglementation. Plus précisément, sa stratégie de modélisation intègre les arbitrages mentionnés précédemment entre capitaux propres et titres d’emprunt auxquels sont confrontées les banques quand vient le temps de choisir leur structure du capital. De plus, il prend en considération les inefficiences inhérentes aux choix des banques par rapport à une affectation des ressources qui soit optimale pour la société. Parmi les points saillants de ses travaux, il ressort que le niveau de fonds propres réglementaires à cibler en temps normal devrait être plus élevé que ce que choisiraient les banques. C’est ce qui correspond au niveau optimal de fonds propres bancaires du point de vue de la société.

Volants contracycliques : le cas du Canada

Dans la présente section, nous appliquons le cadre d’analyse de Schroth (2021) aux données canadiennes et examinons les paramètres optimaux de la réglementation bancaire macroprudentielle en vigueur au pays. Nous nous penchons sur la taille du volant contracyclique en temps normal. Le niveau de la RSI du Canada se situe entre 0 et 2,5 % des actifs pondérés en fonction des risques3

Nous commençons par étalonner le modèle pour qu’il cadre avec les données canadiennes. Ensuite, nous procédons à diverses simulations qui nous amènent à modifier séquentiellement la limite supérieure de la fourchette de la RSI en situation normale4. Dans chaque simulation, nous laissons la RSI optimale varier au cours du cycle financier.

À partir de ces simulations, nous mesurons l’avantage social net d’une cible particulière de la RSI en situation normale, en ce qu’elle permet de réduire le pourcentage de perte de bien-être liée aux cycles financiers. Le modèle mesure le bien-être sous forme de valeur actualisée nette du produit intérieur brut (PIB). La RSI engendre un avantage social net, car les gains économiques découlant de la fréquence ou de la gravité moins élevée des ralentissements financiers surpassent les coûts de la baisse de l’activité économique en période de prospérité.

D’après notre modèle étalonné, nous constatons ce qui suit (graphique 1) :

  • Volant de fonds propres optimal : La taille optimale du volant de fonds propre en temps normal correspond à 6 % des actifs pondérés en fonction des risques5. En fixant la cible à ce niveau, on peut réduire d’environ 60 % la perte nette de bien-être liée aux cycles financiers.
  • Volant de fonds propres des banques en 2019 : Selon le BSIF, en 2019, les grandes banques canadiennes ont maintenu, en moyenne, un ratio de fonds propres de catégorie 1 sous forme d’actions ordinaires (CET1) de 12 %. Ce ratio dépasse de 4 points de pourcentage les exigences réglementaires du BSIF pour les fonds propres CET1, c’est-à-dire :
    • une exigence minimale de fonds propres correspondant à 4,5 % des actifs pondérés en fonction des risques;
    • un volant de conservation de 2,5 %;
    • une exigence supplémentaire de fonds propres de 1 % pour les banques d’importance systémique intérieure.
    Comme l’illustre le graphique 1, un volant de fonds propres de 4 points de pourcentage réduit d’environ 50 % la perte de bien-être liée aux cycles financiers.
  • Limite supérieure de la fourchette de la RSI : En établissant la cible à 2,5 % des actifs pondérés en fonction des risques en temps normal, on peut réduire d’environ 30 % la perte de bien-être liée aux cycles financiers.

Graphique 1 : Avantage social net des volants de fonds propres supplémentaires des banques

Nota : Dans le présent graphique, les exigences de fonds propres réglementaires correspondent à l’exigence minimale de fonds propres de 4,5 %, à un volant de conservation de 2,5 % et à une exigence supplémentaire de fonds propres de 1 % pour les banques d’importance systémique intérieure. Tous ces pourcentages sont exprimés en proportion des actifs pondérés en fonction des risques. Les barres à 2,5 %, 4 % et 6 % montrent respectivement la limite supérieure de la fourchette de la réserve pour stabilité intérieure du Bureau du surintendant des institutions financières , le volant de fonds propres CET1 observé pour les banques en 2019, et le volant de fonds propres le plus avantageux pour assurer la stabilité financière.
Source : calculs des auteurs

Globalement, dans le cadre de notre modèle stylisé du secteur bancaire, si l’on fait passer la limite supérieure de la fourchette de la RSI de 2,5 à 6 % des actifs pondérés en fonction des risques, on peut obtenir d’autres avantages non négligeables sur le plan de la stabilité financière.

Comme il a été indiqué précédemment, les banques canadiennes ont déjà détenu, en moyenne, des fonds propres supérieurs au minimum requis par le BSIF. Différentes raisons peuvent inciter les banques à maintenir plus de fonds propres. Par exemple :

  • abaisser leurs coûts de financement;
  • avoir une plus grande flexibilité qui leur permet de dégager des fonds pour saisir des occasions d’affaires;
  • suivre le rythme de leurs homologues étrangères.

Cette pratique pourrait aussi s’expliquer par d’autres mécanismes de surveillance dont le modèle ne rend pas compte explicitement.

Quelles qu’en soient les raisons, l’approche actuellement adoptée par les banques pour la gestion de leurs fonds propres semble procurer la plupart des avantages que comporte la détention de volants de fonds propres supplémentaires pour la stabilité financière. De plus, la modification de la limite supérieure de la fourchette de la RSI pourrait avoir d’autres conséquences sur le système financier qui ne sont pas prises en compte par notre modèle stylisé du système bancaire6.

Conclusion

Du point de vue des politiques publiques, le modèle que nous utilisons pour évaluer la RSI présente le niveau de fonds propres à choisir comme une décision macroprudentielle. Ce type de décision nécessite d’opérer un arbitrage entre fonds propres et bien-être économique.

  • En période de prospérité, un niveau de fonds propres élevé réduit l’activité économique.
  • En temps de crise, les fonds propres disponibles limitent la baisse du PIB en permettant aux banques de continuer de financer leurs activités de prêt.

Il est important de tenir compte de cet arbitrage dans l’établissement de volants contracycliques. Ces volants, qui facilitent grandement les activités de prêt en temps de crise, ont de faibles répercussions sur l’activité économique en période de prospérité – dans la mesure où ils sont mis en place rapidement en période favorable et reconstitués graduellement à la suite d’une crise.

Selon notre analyse, les volants de fonds propres réglementaires, comme la RSI, peuvent réduire efficacement les pertes de bien-être liées aux cycles financiers. Les banques canadiennes adoptent une approche prudente dans la gestion de leurs fonds propres, en grande partie pour répondre aux exigences réglementaires fixées par le BSIF.

En apportant un point de vue macroéconomique, notre modèle vient compléter d’autres travaux réalisés par la Banque et le BSIF en vue de cerner les vulnérabilités du système financier. Après tout, un système financier stable et efficient est essentiel à une croissance économique soutenue et à l’amélioration du niveau de vie au Canada.

  1. 1. Pour en savoir plus sur les exigences de fonds propres relatives aux banques d’importance systémique, voir la page Capacité totale d’absorption des pertes dans le site du Bureau du surintendant des institutions financières.[]
  2. 2. Pour en savoir plus sur la réserve pour stabilité intérieure, voir le site du Bureau du surintendant des institutions financières.[]
  3. 3. Selon le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, qui relève de la Banque des Règlements Internationaux, « les autorités nationales peuvent mettre en œuvre une série d’outils macroprudentiels supplémentaires, y compris un volant dépassant 2,5 % [...], si elles le jugent approprié dans leur contexte national » (Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, 2010b).[]
  4. 4. Nous adaptons la procédure d’étalonnage de Schroth (2021) au cas du Canada.[]
  5. 5. Comme nous comptons sur une optimisation non paramétrique pour résoudre le modèle numériquement, nous ne pouvons pas présenter les résultats pour les valeurs de la RSI qui dépassent 6 %. Cela dit, étant donné que la solution optimale selon le modèle correspond à une RSI de 6 %, les valeurs de la RSI au-delà de ce niveau entraîneraient un avantage social net inférieur à 60 %.[]
  6. 6. Le modèle simplifie la réalité à laquelle le secteur bancaire est soumis. Il repose sur de nombreuses hypothèses et sur une perspective macroéconomique de ce secteur. Il est étalonné de manière à reproduire le comportement moyen des banques quand elles font face à divers chocs. Il convient de noter que l’étalonnage du coût des fonds propres pour les banques est déterminé à partir de données sur les fonds propres réellement détenus par celles-ci afin de répondre à certaines exigences des autorités (fournies par le BSIF) et en fonction d’une certaine fréquence observée des crises financières (estimée au moyen de données de panel internationales). En réalité, les banques observent directement le coût de leurs fonds propres. Compte tenu de ces hypothèses, les recommandations de politiques à mener issues du modèle doivent être considérées avec prudence et ne peuvent donc que compléter le jugement éclairé des organismes de réglementation (et non le remplacer).[]

Bibliographie

  1. Bernanke, B. (2018), « The Real Effects of the Financial Crisis », Brooking Papers on Economic Activity, BPEA Conference Drafts, 13 et 14 septembre.
  2. Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (2010a), « Bâle III : dispositif réglementaire mondial visant à renforcer la résilience des établissements et systèmes bancaires », Bâle (Suisse), Banque des Règlements Internationaux.
  3. Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (2010b), « Guidance for National Authorities Operating the Countercyclical Capital Buffer », Bâle (Suisse), Banque des Règlements Internationaux.
  4. Schroth, J. (2021), « Macroprudential Policy with Capital Buffers », Journal of Monetary Economics, vol. 118, p. 296-311.

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