La Banque du Canada remercie le Fonds monétaire international (FMI) d’avoir entrepris un examen pilote approfondi des pratiques et dispositions de la Banque en lien avec le code pour la transparence des banques centrales. Elle salue la publication du rapport d’examen final rédigé par l’équipe de mission du FMI ainsi que ses recommandations.
Le nouveau code a été approuvé en juillet 2020 par le Conseil d’administration du FMI. Il constitue une mise à jour du Code de bonnes pratiques pour la transparence des politiques monétaire et financière de 1999. Il tient compte des recommandations formulées en 2017 dans le cadre de l’examen conjoint de l’initiative sur les normes et les codes et repose sur cinq piliers visant à favoriser la transparence dans la gouvernance, les politiques, les opérations, les résultats (de ces politiques et opérations) et les relations officielles avec les pouvoirs publics et organismes connexes.
La Banque est déterminée à constamment améliorer ses pratiques en matière de transparence. Elle les évalue et actualise régulièrement, notamment dans le cadre des réexamens complets de son cadre de politique monétaire, qu’elle effectue tous les cinq ans. Mais elle tient aussi compte des commentaires de ses parties prenantes externes et des tendances plus générales observées dans le milieu des banques centrales. La Banque a donc perçu tout l’intérêt de participer à cet examen exhaustif, s’appuyant sur une démarche rigoureuse menée par des experts indépendants et conviant un large éventail de parties prenantes à donner leur point de vue sur ses pratiques en matière de transparence.
La Banque est fière de sa réputation de banque centrale transparente et respectée, qui fait figure de modèle pour les autres. Nous étions donc ravis de participer à ce projet pilote. Nous espérons que d’autres banques centrales trouveront utiles les résultats issus de notre participation, qu’elles pourront s’en inspirer pour améliorer leurs propres pratiques de transparence et que cela les incitera à utiliser le code pour la transparence des banques centrales du FMI et les outils d’examen connexes.
Nous tenons également à saluer le travail de l’équipe de mission du FMI. Celle-ci a fait montre d’expertise, de professionnalisme et d’esprit de collaboration dans la réalisation de cet examen et dans ses rencontres avec les représentants du Conseil d’administration, de la direction et du personnel de la Banque, ainsi qu’avec ses parties prenantes externes (tels que des membres du milieu universitaire, de groupes de réflexion et du Parlement, mais aussi des participaux aux marchés et des journalistes). Nous souhaitons d’ailleurs remercier toutes ces parties prenantes du temps qu’elles ont consacré à l’exercice et de la franchise de leurs commentaires.
Dans son rapport, le FMI établit que la Banque du Canada constitue une référence en matière de transparence et que ses pratiques sont globalement conformes aux pratiques élargies et complètes dans ce domaine, telles que définies dans le code pour la transparence des banques centrales. Nous avons été heureux de constater que les parties prenantes partagent cet avis et qu’elles considèrent leur banque centrale comme une institution publique ouverte, dynamique et transparente.
Tout particulièrement, le FMI décrit le cadre de politique monétaire de la Banque comme « complet », « transparent » et « compréhensible ». L’organisme souligne que la Banque fait depuis longtemps figure de référence en ce qui a trait aux communications concernant la politique monétaire, en publiant régulièrement des informations claires et compréhensibles sur son cadre de politique, ses décisions et ses opérations. L’utilisation qu’elle fait des nouveaux outils et canaux de communication, et son écoute active des parties prenantes comptent au nombre des forces mises en évidence par le FMI.
Le FMI a aussi loué la transparence de la Banque dans ses programmes d’achat massif d’actifs. Il a fait remarquer qu’elle en a indiqué dès le début la raison d’être, les paramètres et les résultats attendus, et qu’elle a publié régulièrement des communications à leur sujet durant la pandémie de COVID‑19.
Au-delà de la politique monétaire, nous avons été ravis de constater dans le rapport du FMI qu’on félicite la Banque pour ses communications proactives au sujet de questions d’actualité, comme les changements climatiques, et de nouvelles thématiques, comme la monnaie numérique de banque centrale (MNBC). On y souligne également les explications transparentes que la Banque fournit sur leur pertinence à l’égard de ses objectifs et du mandat qui lui a été confié par la loi.
Le FMI a relevé d’autres points forts :
- Le cadre de transparence global de la Banque fonctionne bien et il s’est montré résilient. En particulier, les principaux éléments de transparence sont déjà présents dans la structure de gouvernance de la Banque.
- La Banque communique son cadre de politique de stabilité financière, notamment ses objectifs, sa stratégie et ses instruments, ainsi que les résultats d’une évaluation globale des risques pour la stabilité financière.
- Les informations fournies par la Banque à l’égard de son cadre d’octroi d’une aide d’urgence et de l’offre soutenue de liquidités sont exhaustives.
Le FMI a formulé plusieurs grandes recommandations en vue d’améliorer encore la transparence. La Banque les accueille favorablement et s’engage à les appliquer (voir les plans et échéanciers de mise en œuvre ci-après). La Banque a été ravie de constater que, pour bon nombre de ces recommandations, le FMI a reconnu qu’elle avait déjà mis en place des processus sous-jacents efficaces et qu’elle doit simplement communiquer de manière plus transparente à leur sujet. Le FMI a relevé que la Banque a priorisé les communications concernant ses activités courantes plutôt que dans des domaines où elle a n’a pas été active récemment (comme celui des interventions sur le marché des changes, qu’elle a délaissé depuis 1998). Le FMI a également fait remarquer que dans les domaines où la Banque partage des responsabilités avec d’autres autorités, comme en ce qui concerne les politiques liées à stabilité financière et la gestion des réserves de change, les décisions quant à la communication d’informations connexes sont aussi partagées.
La réponse de la Banque du Canada aux grandes recommandations formulées dans le rapport d’examen final
Recommandation du FMI 1 : Transparence de la révision judiciaire des décisions de la Banque
La transparence de la révision judiciaire des décisions de la Banque pourrait être accrue grâce à la divulgation d’informations sur les mécanismes d’examen des pouvoirs d’application de la Banque liés à sa nouvelle fonction de supervision des fournisseurs de services de paiement de détail.
Réponse de la Banque du Canada
La Banque a la ferme intention d’adopter des pratiques de divulgation et de transparence appropriées en ce qui concerne les mécanismes d’examen de ses pouvoirs d’application concernant les fournisseurs de services de paiement au fur et à mesure de l’élaboration du cadre de supervision des paiements de détail.
La Loi sur les activités associées aux paiements de détail (LAAPD) établit le cadre juridique de la supervision, par la Banque, des fournisseurs de services de paiement, y compris le champ d’application de cette supervision et les pouvoirs conférés. Elle a été promulguée par le Parlement le 29 juin 2021, et il est prévu que l’entrée en vigueur de ses différentes dispositions soit échelonnée dans le temps.
Les règlements, qui sont en cours d’élaboration, seront publiés dans la Gazette du Canada une fois prêts. Après leur parution, la Banque publiera des documents d’orientation sur des sujets précis liés à la LAAPD pour expliciter ses attentes dans son rôle de supervision.
Les fournisseurs de services de paiement devront s’enregistrer auprès de la Banque avant d’être tenus de se conformer aux exigences en matière de gestion des risques opérationnels et de protection des fonds des utilisateurs finaux.
Le Cabinet fédéral décidera de quelle façon et à quel moment les dispositions de la LAAPD entreront en vigueur et les règlements seront publiés.
Pour en savoir plus sur le mandat de supervision des fournisseurs de services de paiement qui a été confié à la Banque, voir la page « Supervision des paiements de détail ».
Recommandation du FMI 2 : Transparence de la fonction de gestion des risques
La communication de l’énoncé d’appétit pour le risque et de la structure révisée de gouvernance des risques favorisera la transparence de la fonction de gestion des risques.
Réponse de la Banque du Canada
Pour favoriser la transparence en ce qui a trait à sa fonction de gestion des risques, la Banque a récemment publié dans son site Web un énoncé révisé en matière d’appétit pour le risque.
D’ici la fin de 2022, elle veillera à ce que la description de ses mécanismes de gouvernance des risques donne un portrait exact de ses pratiques actuelles, notamment en précisant le rôle de la Vérification interne dans cette structure. À cette fin, la Banque publiera dans son site Web sa Charte de la Vérification interne, qui a été approuvée par le Comité de la vérification et des finances du Conseil d’administration.
Recommandation du FMI 3 : Transparence des mécanismes d’audit
Les mesures suivantes pourraient accroître la transparence des mécanismes d’audit : a) la communication d’une politique de sélection et de rotation des auditeurs externes, notamment des critères d’admissibilité (indépendance et respect des normes internationales); b) la précision du mandat et de la structure hiérarchique de la fonction d’audit interne ainsi que la publication de la charte régissant ses activités.
Réponse de la Banque du Canada
La Banque publiera dans son site Web un document décrivant en détail le processus de sélection de ses vérificateurs externes. Comme elle le mentionne dans sa réponse à la deuxième recommandation, elle entend aussi publier sa Charte de la Vérification interne, qui a été approuvée par le Comité de la vérification et des finances du Conseil d’administration. Ces deux documents paraîtront d’ici la fin de 2022.
Recommandation du FMI 4 : Délibérations concernant la politique monétaire
Envisager de publier un résumé détaillé des délibérations du Conseil de direction sur la politique monétaire, améliorer la communication des résultats de l’évaluation ex post des décisions de politique monétaire, divulguer divers scénarios concernant la politique à mener, ainsi que publier plus rapidement les projections macroéconomiques et en faciliter l’accès.
Réponse de la Banque du Canada
Au cours des dernières années, la Banque a pris diverses mesures pour faire preuve d’une plus grande transparence au sujet de ses délibérations et de ses décisions concernant la politique monétaire. Voici quelques-unes de ces mesures :
- Étoffement des déclarations préliminaires faites à l’occasion des conférences de presse liées au Rapport sur la politique monétaire (RPM) par une discussion des principaux points abordés durant les délibérations du Conseil de direction sur la politique monétaire.
- Ajout de discours faisant le point sur la situation économique le lendemain de chacune des annonces qui ne coïncident pas avec la publication du RPM. Livrées par des membres du Conseil de direction, ces allocutions portent sur les principaux enjeux pertinents dans les délibérations concernant la politique monétaire. Il est également prévu que le membre du Conseil de direction qui prononce l’allocution réponde aux questions des médias.
- Inclusion de la prise en compte par la Banque d’un large éventail d’indicateurs du marché du travail à l’occasion du plus récent renouvellement du cadre de politique monétaire du Canada, qui a été convenu par la Banque et le gouvernement du Canada. La Banque informera systématiquement les Canadiens de la façon dont elle aura pris en considération l’évolution de l’emploi dans ses décisions de politique monétaire.
La Banque étudie activement d’autres mécanismes pour améliorer la transparence de ses décisions de politique monétaire, notamment la publication d’un résumé des délibérations après chaque décision prise à cet égard. Les entretiens du FMI avec les parties prenantes de la Banque et la recommandation qui en a découlé, à savoir que la Banque devrait publier un tel résumé, ont alimenté la réflexion de la Banque sur cette question.
À compter de janvier 2023, la Banque s’engage donc à publier un résumé détaillé des délibérations sur la politique monétaire après chaque décision concernant celle-ci. Ces résumés seront publiés dans le site Web de la Banque dans les deux semaines suivant chaque décision.
En ce qui concerne l’amélioration des communications relatives à l’évaluation ex post des décisions de politique monétaire, la Banque a revu ses mesures et son analyse pendant la pandémie de COVID-19. Dans son RPM de juillet 2022, la Banque a publié une évaluation des principaux facteurs qui ont concouru à ses erreurs de prévision de l’inflation durant la pandémie. En février 2022, le sous-gouverneur Tim Lane a fourni une évaluation rétrospective des interventions et analyses effectuées par la Banque durant la pandémie. Le personnel de l’institution a également publié des évaluations de l’impact sur le fonctionnement et les prix des marchés de certains de ses programmes d’achat d’actifs, comme la facilité d’achat d’acceptations bancaires et le Programme d’achat d’obligations du gouvernement du Canada.
La Banque poursuit encore son évaluation interne des enseignements des mesures qu’elle a prises durant la pandémie, et elle s’engage à communiquer de façon transparente ses constats aux Canadiens.
Par ailleurs, la Banque a publié de manière ponctuelle différents scénarios concernant la politique à mener, ce qui comprend la publication récente, dans son RPM de juillet 2022, d’un scénario de risque qui envisage les conséquences potentielles d’une spirale des salaires et des prix. Elle se dit ouverte à fournir plus régulièrement de tels scénarios dans le cadre de son RPM, mais souhaite conserver la marge de manœuvre voulue pour le faire lorsque cela est judicieux et que cela peut aider ses publics à mieux comprendre sa fonction de réaction vis-à-vis des principaux risques. La Banque préfère retenir cette approche plutôt que de s’engager à intégrer systématiquement ces scénarios dans chaque RPM.
Enfin, en ce qui concerne l’actualité et l’accessibilité des projections macroéconomiques publiées, la Banque cherche activement des moyens de rendre les informations qui sous-tendent ses prévisions économiques plus accessibles à ses publics. Elle utilise notamment davantage de graphiques et de tableaux numériques qui contiennent des données immédiatement accessibles et téléchargeables. Comme la Banque va transformer son RPM en une publication entièrement numérique d’ici la fin de 2023, l’accessibilité accrue et la possibilité d’interagir davantage avec les projections constitueront des principes directeurs importants.
La Banque publie aussi, après un délai de cinq ans, les projections économiques détaillées établies par le personnel qui sont soumises au Conseil de direction en vue des décisions qu’il doit prendre sur la politique monétaire.
Recommandation du FMI 5 : Messages généraux sur la stabilité financière exprimés en langage simple
Promouvoir les messages de la Banque sur la stabilité financière de façon plus générale auprès du grand public en augmentant la fréquence des communications en langage simple.
Réponse de la Banque du Canada
En 2019, la Banque a lancé le portail sur le système financier, soit une ressource numérique ressemblant à une revue, pour fournir, en langage simple, des analyses opportunes de questions touchant la stabilité financière. Il faut dire que, pendant la pandémie, la diffusion fréquente et prioritaire de messages sur la stabilité financière destinés au grand public ne se faisait plus sur le portail, mais s’intégrait plutôt dans les activités médiatiques et les discours du Conseil de direction.
La Banque reste déterminée à faire du portail sur le système financier la porte d’entrée à des analyses accessibles, intéressantes et rédigéees dans un langage simple de questions de stabilité financière. Elle accueille donc favorablement cette recommandation qui lui rappelle de se concentrer à nouveau sur le portail. En outre, la Banque tient à améliorer la manière dont elle fournit aux Canadiens des informations portant sur la stabilité financière grâce aux médias sociaux. Comme toujours, elle évalue systématiquement la façon dont sa Revue du système financier répond aux besoins de son public et elle compte remanier cette publication annuelle en 2023.
Recommandation du FMI 6 : Renseignements sur les interventions visant à préserver la stabilité financière
Mettre en place un cadre fournissant des renseignements sur la manière et la mesure dans laquelle les interventions visant à préserver la stabilité financière, y compris les moyens exceptionnels pour soutenir la liquidité des marchés, ont contribué à l’atteinte des objectifs de la Banque, tels que le rétablissement du bon fonctionnement des marchés et de l’économie en général.
Réponse de la Banque du Canada
La Banque a indiqué à quel point diverses mesures de politique économique ont été utiles pour préserver la stabilité financière et atteindre des objectifs économiques plus généraux. Elle a expliqué, entre autres, comment les mécanismes d’octroi de liquidités destinées à l’ensemble du marché ont contribué à restaurer le fonctionnement des marchés au début de la pandémie et comment l’achat massif d’actifs a favorisé la reprise économique.
Ces explications ont été fournies par l’entremise de divers discours, d’une section récurrente du RPM consacrée au bilan de la Banque et des évaluations du personnel qui ont été publiées.
La Banque poursuit encore son évaluation interne des enseignements des mesures qu’elle a prises durant la pandémie, et elle s’engage à communiquer de façon transparente ses constats aux Canadiens.
La Banque examinera de manière approfondie cette recommandation afin de déterminer si un cadre d’évaluation plus formel est nécessaire pour communiquer ces évaluations.
Recommandation du FMI 7 : Communication des contrôles internes liés à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement d’activités terroristes
Envisager la communication des contrôles internes liés à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement d’activités terroristes, en appliquant les mesures de protection appropriées pour assurer la confidentialité et la sécurité.
Réponse de la Banque du Canada
La Banque est d’accord avec la recommandation et publiera dans son site Web externe sa politique sur les crimes financiers et/ou une déclaration concernant ses contrôles internes liés à la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement d’activités terroristes. Elle entend le faire d’ici la fin de 2022.
Recommandation du FMI 8 : Information sur la participation de la Banque à divers groupes et comités
Améliorer le cadre de transparence en communiquant davantage d’information sur la participation de la Banque à divers groupes et comités et sur ses délibérations avec eux, de même que sur sa collaboration avec d’autres autorités réglementaires fédérales et provinciales qui jouent un rôle dans la stabilité financière.
Réponse de la Banque du Canada
La Banque accueille favorablement cette recommandation. Elle s’efforce de faire preuve de transparence quant aux comités liés à la stabilité financière qu’elle dirige ou préside. Par exemple, elle a publié les mandats respectifs du Comité des responsables des organismes de réglementation et du Comité de surveillance du risque systémique et, plus récemment, le protocole d’entente concernant la confidentialité des renseignements du Comité des responsables des organismes de réglementation.
La Banque préside aussi plusieurs groupes sectoriels, dont le Comité canadien du marché des changes, le Forum canadien des titres à revenu fixe, le Groupe de travail sur le taux de référence complémentaire pour le marché canadien et le Groupe sur la résilience du secteur financier canadien. Elle a publié dans son site Web divers mandats, ordres du jour, procès-verbaux et autres informations en lien avec ces groupes.
La Banque travaille en étroite collaboration avec les organismes fédéraux du secteur financier, comme le ministère des Finances, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), la Société d’assurance-dépôts du Canada et l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, afin de mieux expliquer le rôle de chacune de ces organisations et leurs efforts concertés pour préserver la stabilité financière au Canada.
La Banque tient à améliorer davantage ses pratiques de transparence, tout en tenant compte du caractère sensible des informations et des questions abordées, mais aussi de la nécessité de disposer de forums efficaces permettant de se consulter et de fournir des conseils.
Recommandation du FMI 9 : Communications au sujet des interventions sur le marché des changes et de la gestion des réserves de change
Améliorer les communications au sujet des interventions sur le marché des changes et de la gestion des réserves de change en fournissant des renseignements sur la participation de la Banque à divers groupes et comités, et sur son rôle en matière de gestion des fonds et des réserves de change. Dans le contexte des interventions sur le marché des changes, une communication claire sur les raisons motivant le choix de l’instrument renforcerait la transparence.
Réponse de la Banque du Canada
La Banque du Canada gère les réserves de change au nom du gouvernement du Canada, conformément à la stratégie et aux politiques gouvernementales. Le site Web du ministère des Finances contient des informations détaillées sur le cadre et les politiques de gestion financière du gouvernement ainsi que sur le rôle de la Banque du Canada à titre d’agent financier.
De même, la Banque divulgue le rôle qu’elle joue au nom du gouvernement dans les interventions sur le marché des changes et explique clairement que ces dernières sont régies par une politique d’intervention, laquelle est établie par le gouvernement en consultation étroite avec la Banque du Canada.
La Banque ne considère pas qu’il soit prioritaire d’ajouter d’autres informations concernant cette fonction, car :
- la politique d’intervention actuelle est discrétionnaire, plutôt que systématique, et n’est applicable que dans des circonstances exceptionnelles,
- la dernière fois que la Banque est intervenue sur le marché des changes pour influencer l’évolution du dollar canadien remonte à septembre 1998.
Recommandation du FMI 10 : Accès à l’information
Améliorer l’accès à l’information sur des sujets tels que la gestion des risques, les instruments de politique monétaire, la politique concernant les interventions sur le marché des changes, et les recherches et analyses portant sur la stabilité financière.
Réponse de la Banque du Canada
La Banque est déterminée à constamment améliorer l’accessibilité et la convivialité de son site Web, et elle accueille donc favorablement les suggestions contenues dans cette recommandation.
Elle priorise les efforts qui visent à rendre son contenu plus facile à trouver dans Internet, sachant que de nombreux utilisateurs se servent d’outils de recherche en ligne pour le trouver, plutôt que de passer directement par le site Web de l’institution. Enfin, elle utilise de plus les plateformes de médias sociaux pour diffuser son contenu.
La Banque du Canada remercie encore sincèrement l’équipe de mission du FMI d’avoir entrepris cet examen approfondi. Notre institution attache une grande importance à la transparence, tant pour renforcer sa responsabilité envers les Canadiens que pour améliorer son efficacité. Cet examen indépendant vient compléter nos propres évaluations internes et contribue utilement à nos efforts constants en vue du perfectionnement continu de nos pratiques en matière de transparence. Le fait que le FMI se soit adressé directement à nos parties prenantes externes pour obtenir leur opinion a été extrêmement précieux. La Banque a été confortée dans l’idée qu’elle est perçue comme établissant des normes de transparence élevées. Notre institution s’engage à mettre en œuvre les principales améliorations recommandées par le FMI.
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